II SAB/Sz 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. w sprawie ze skargi E. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. E. J. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), pismem z 30 stycznia 2018 r., wystąpiła do Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w S. (dalej: "Ośrodek") z wnioskiem w zakresie udzielenia informacji publicznej obejmującym – wgląd do obowiązującej w roku 2017 umowy dzierżawy nieruchomości rolnej należącej do zasobu Skarbu Państwa części działki [...] obrębu [...], gmina K., powiat [...], województwo [...], określanej przez ANR i KOWR, jako działka [...] o areale [...] ha, zgodnie z załączona mapą podziału działki [...] na działki [...], [...], [...] przez ANR i KOWR. Ośrodek za pismem przewodnim z 7 lutego 2018 r. (nadanym 8 lutego 2018 r. i doręczonym Stronie 27 lutego 2018 r.) udostępnił Stronie kopię umowy dzierżawy nieruchomości rolnej, opisanej ww. wniosku. Pismem z 6 marca 2018 r. Strona potwierdziła otrzymanie kopii żądanej umowy i jednocześnie zakwestionowała jej formę wskazując, iż nie została ona uwierzytelniona za zgodność z oryginałem. W związku z tym uzupełniła wniosek, żądając wydania uwierzytelnionej kopii przedmiotowej umowy. W odpowiedzi Ośrodek wyjaśnił szczegółowo sposób i formę udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż brak jest podstawy prawnej nakazującej wydanie uwierzytelnionej kopii, tj. tworzenie i przesyłanie dokumentów, które mają w pewnych wypadkach taką samą moc urzędową, jak oryginał i mogą go zastąpić. W tym zakresie Ośrodek powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z 16 lutego 2018 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie udostępnienia przez Ośrodek informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018 r. W jej treści zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p.", przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i wniosła o: - zobowiązanie Ośrodka do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumenty wskazujące na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W zakresie bezczynności odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wyjaśniła także, iż w przypadku umorzenia postępowania w tym zakresie, Sąd powinien zobowiązać Ośrodek do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Ośrodek wniósł o umorzenie postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że nie zaistniała bezczynność albowiem wniosek Skarżącej o udzielenie informacji publicznej został zrealizowany, poprzez udzielenie żądanej informacji w ustawowym terminie. Jego zdaniem podjął on wszelkie czynności zmierzające do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Informacja została Skarżącej udostępniona, zaś dane podlegające ochronie, zanonimizowane. Ośrodek wskazał, że nie prowadził również postępowania przewlekle, udzielając odpowiedzi na wniosek z 30 stycznia 2018 r. po 9 dniach od dnia jego złożenia, nadając żądaną informację publiczną 8 lutego 2018 r. listem poleconym, za pośrednictwem operatora pocztowego. Zwrócił również uwagę, że zachodzą w sprawie podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ze względu na bezprzedmiotowość orzekania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W piśmie z 24 kwietnia 2018 r., Skarżąca ponowiła argumenty przedstawione wcześniej w skardze. Ponadto zwróciła uwagę, że przesłana do niej kopia umowy dzierżawy nie posiada klauzuli "za zgodność z oryginałem", tym samym nie może zostać uznana za odwzorowanie oryginału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Tym samym, dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie, o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 21 u.d.i.p. in principio, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wprawdzie kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania. Kolejną kwestią było przesądzenie, czy wniosek został wniesiony skutecznie. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi był wniosek Skarżącej z 30 stycznia 2018 r., która wezwała Ośrodek w oparciu o przepisy u.d.i.p., wgląd do obowiązującej w roku 2017 umowy dzierżawy nieruchomości rolnej należącej do zasobu Skarbu Państwa części działki [...] obrębu [...], gmina K., powiat [...], województwo [...], określanej przez ANR i KOWR, jako działka [...] o areale [...] ha, zgodnie z załączona mapą podziału działki [...] na działki [...] przez ANR i KOWR. Nie ulega żadnej wątpliwości, że żądane przez Skarżącą informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Natomiast w związku z tym, iż do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, bezsporne jest, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w S., mieści się w tej kategorii. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt sprawy, Skarżąca złożyła wniosek stanowiący przedmiot sprawy 30 stycznia 2018 r. Organ 7 lutego 2018 r. przygotował pismo oraz załącznik, zawierający wnioskowaną informację publiczną. Pismo to wraz z załącznikiem wysłał 8 lutego 2018 r. do Skarżącej, które doręczono jej 27 lutego 2018 r. (pismo odebrano w placówce). Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że wnioskowana informacja została udzielona Skarżącej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że przez udostępnienie informacji publicznej należy rozumieć, w przypadku przesłania jej za pośrednictwem operatora pocztowego dzień nadania takiej przesyłki, nie zaś dzień sporządzenia i podpisania pisma zawierającego informację publiczną (w niniejszej sprawie pisma przewodniego wraz z załącznikiem), czy też dzień faktycznego doręczenia korespondencji zawierającej taką informację publiczną. Nie budzi zatem wątpliwości, że udzielenie odpowiedzi na żądanie Skarżącej miało miejsce 8 lutego 2018 r., to jest 9 dnia od dnia złożenia przez Skarżącą wniosku o udzielnie informacji publicznej. Tym samym Sąd nie dopatrzył się bezczynności w działaniu Ośrodka. Odnosząc się do zarzutu skargi oraz okoliczności przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ośrodek, Sąd wyjaśnia, że przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast o przewlekłości postępowania mającej charakter rażący, można mówić jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Także, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybienia w działaniu Ośrodka. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w związku z powyższym brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Skarżącej o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zwraca również uwagę, że z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, a nie dokumenty urzędowe. Wydanie wnioskodawcy kserokopii dokumentów wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, poświadczenie zgodności z oryginałem kopii dokumentu służy nadaniu tej kopii mocy dokumentu urzędowego. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś wydawanie dokumentów urzędowych, tylko umożliwienie udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 75/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z powyższym udostępnienie przez Ośrodek nieuwierzytelnionej kopii umowy dzierżawy nieruchomości rolnej objętej wnioskiem, spełnia warunki przewidziane u.d.i.p. Zdaniem Sądu również w tym zakresie argumenty Skarżącej nie znajdują uzasadnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. (tryb uproszczony) orzekł o oddaleniu skargi.