II SAB/Sz 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego J. B. z dnia [...] stycznia 2021 r., II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Burmistrza Miasta do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2021 r., V. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz J. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył do Burmistrza Miasta (dalej: "organ"), w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. (wpływ w dniu 21 stycznia 2021 r.), wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. dalej: "u.d.i.p.") w zakresie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza Gminy M. dla inwestycji – masztu telekomunikacyjnego wzniesionej w miejscowości D. gmina M.. Wniósł o udostępnienie powyższych informacji poprzez udostępnienie dokumentów do wglądu i wykonania zdjęć na miejscu w urzędzie. W piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. (doręczonym 18 lutego 2021 r.) Burmistrz Miasta wyjaśnił wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu wskazanych w ww. wniosku dokumentów. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Sądu w piśmie z dnia 26 marca 2021 r. (data nadania) skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 (tysiąc) zł 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia złożenia skargi jego wniosek z dnia 14 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany. Zakwestionował przedstawioną skarżącemu odpowiedź organu w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. zwracając uwagę, że jest ona "absurdalna", ponieważ organ jest organem wydającym ww. decyzje. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o umorzenie postępowania względnie o oddalenie skargi i niewymierzanie grzywny z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa, wskazał, że po ponownej analizie sprawy udzielił wnioskodawcy informacji publicznej w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021r. nr [...] Organ ten przeprosił wnioskodawcę w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. za treść odpowiedzi udzielonej jemu w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. i przekazał wnioskodawcy w załączeniu kserokopię decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] października 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i gospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "Budowa Stacji Bazowej Telefonii Cyfrowej <[...]> przewidzianej do realizacji w D. gm. M. woj. zachodniopomorskie dz. Nr [...]".Jednocześnie, organ ten poinformował wnioskodawcę, że dla ww. inwestycji nie była wydana decyzja środowiskowa. Organ dołączył do akt sprawy kopię książki nadawczej z dnia 2 kwietnia 2021 r., w której odnotowano wysłanie do wnioskodawcy ww. pisma z dnia 1 kwietnia 2021 r. oraz wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej SA "śledzenie przesyłek" ze wskazaną datą doręczenia ww. pisma przypadającą na 6 kwietnia 2021 r. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2021 r., pełnomocnik skarżącego potwierdził otrzymanie przez wnioskodawcę pisma organu z dnia 1 kwietnia 2021 r. i podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle powyższego wskazać należy, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego skarżący złożył wniosek do Burmistrza Miasta o wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza Gminy M. dla inwestycji – masztu telekomunikacyjnego wzniesionej w miejscowości D. gmina M. Bezspornie Burmistrz Miasta należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem, a także to, że organ żądanej informacji nie udzielił wnioskodawcy w terminie przewidzianym ustawą. Z uwagi na to, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, a organ był podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w tym terminie nie poinformował o udostępnieniu informacji publicznej w późniejszym czasie, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). Jak wynika z akt sprawy, organ poinformował pierwotnie Skarżącego w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r., że nie jest w posiadaniu dokumentów wskazanych w jego wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r. Następnie, już po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej w części. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. Organ ten przeprosił wnioskodawcę za treść odpowiedzi udzielonej jemu w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. i przekazał wnioskodawcy w załączeniu pisma kserokopię decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] października 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i gospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "Budowa Stacji Bazowej Telefonii Cyfrowej <[...]> przewidzianej do realizacji w D. gm. M. woj. zachodniopomorskie dz. Nr [...]". Jednocześnie organ ten poinformował wnioskodawcę, że dla ww. inwestycji nie była wydana decyzja środowiskowa. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że organ co prawda nie udzielił informacji w żądanej formie w ustawowym terminie, zatem dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2021 r., co Sąd stwierdził w pkt. I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności i uchybienia nie świadczą o rażącym charakterze naruszenia prawa. Bezczynność organu nie przybrała postaci celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania, dlatego orzeczono, jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie znalazł także uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z tym oddali skargę w tym zakresie, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Wobec informacji o udzieleniu informacji Sąd umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) wynoszące [...] zł. Wszystkie wyroki przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.