II SAB/Sz 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. Ś. na bezczynność Dyrektora [...] Oddział w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Oddziału [...] w S. do rozpoznania wniosku R. Ś. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Oddziału [...] w S. na rzecz skarżącego R. Ś. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 9 maja 2019 r. R. Ś. (dalej "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. (dalej "organ"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330- dalej "u.d.i.p."), o udzielenie informacji w następującym zakresie: 1. Jaka jest liczba osób zatrudnionych aktualnie w ZUS Oddziale w S. na stanowisku radcy prawnego? 2. Ile jest etatów radcowskich w Wydziale Obsługi Prawnej ZUS O/S.? 3. Ile wynosi wymiar etatu i wysokość wynagrodzenia podstawowego poszczególnych radców prawnych zatrudnionych w Wydziale Obsługi Prawnej ZUS Oddziału w S.? Chodzi o kwotę wynagrodzenia podstawowego, bez dodatków, nagród, premii, kosztów zastępstwa procesowego itp. Wniósł o wskazanie wymiarów etatu i kwot wynagrodzeń przysługujących poszczególnym radcom prawnym (bez imienia i nazwiska, czy innych danych osobowych, proszę tylko o wskazanie wymiaru etatu danego radcy prawnego i przysługujące mu wynagrodzenie podstawowe). 4. Czy w 2019 r. nastąpiły podwyżki wynagrodzeń pracowników ZUS O/S.? 5. Czy podwyżki były w jednakowej wysokości dla wszystkich pracowników ZUS O/S., czy też ich wysokość była zróżnicowana? 6. Czy kwota podwyżek była ustalona odgórnie, czy była to tzw. "podwyżka uznaniowa"? 7. Ile wynosiła kwota podwyżki w przeliczeniu na jeden etat? (zarówno ustalonej odgórnie, jaki i "uznaniowej", o ile taka była) 8. W jakiej kwocie otrzymali podwyżki uznaniowe poszczególni radcowie prawni? (bez imienia i nazwiska, proszę tylko o wskazanie wymiaru etatu poszczególnego radcy prawnego i kwoty przyznanej mu podwyżki uznaniowej). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wnosi o udzielenie ww. informacji z uwagi na interes publiczny polegający na umożliwieniu poznania zasad zarządzania i funkcjonowania państwowej osoby prawnej, jaką jest ZUS, w tym sposobu wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje. Pytanie o wysokość wynagrodzeń radców prawnych zatrudnionych w ZUS nie dotyczy zaś żadnej konkretnej, zindywidualizowanej osoby, ale anonimowej grupy pracowników instytucji publicznej i sprowadza się ono w istocie do udzielenia informacji odnośnie tego, jakie sumy są wydatkowane ze środków publicznych na pokrycie wynagrodzeń radców prawnych zatrudnionych w ZUS. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. organ powiadomił skarżącego, że ze względu na szczególny charakter żądanych informacji, odpowiedź na wniosek nastąpi najpóźniej do 10 czerwca 2019 r. W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2019 r. organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji, ze względu na wysokie prawdopodobieństwo wykorzystania ich do celów prywatnych, co powoduje, że wniosek nie dotyczy sprawy o charakterze publicznym. Dalej wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do Oddziału ZUS wpłynął tożsamy wniosek złożony przez innego wnioskodawcę, który nie został uznany za informację publiczną. Z uwagi na tożsamość treści oraz fakt, że wniosek skarżącego wpłynął od razu po udzieleniu odpowiedzi poprzedniemu wnioskodawcy, można stwierdzić, że wnioski zostały przygotowane w porozumieniu lub nawet przez tę samą osobę, a żądana informacja nie jest informacją publiczną i może stanowić instrument do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej w procesie sądowym przeciwko ZUS, który wszczął jeden z pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, zaś pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ustawa nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach, a prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. W dniu 18 czerwca 2019 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2, art. 5, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., - wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, - zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 9 maja 2019 r., w terminie 7 dni od daty doręczenia aktu organowi, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, wnioskowane informacje posiadają obiektywnie cechy informacji publicznej, gdyż nie dotyczyły żadnej konkretnej, zindywidualizowanej osoby, ale grupy anonimowych pracowników instytucji publicznej i sprowadzały się w istocie do poznania zasad jej funkcjonowania, finansowania i zarządzenia środkami publicznymi. W związku z tym ma prawo do uzyskania tych informacji i to bez względu na cel i interes w żądaniu ich udostępnienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony przez niego wniosek. Podtrzymał także stanowisko, że z uwagi na to, iż żądana informacja będzie wykorzystywana dla celów prywatnych to nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej bezczynności w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s.103, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/13, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., do którego to skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 9 maja 2019 r., należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Tymczasem jak wynika z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 ww. ustawy). Zakład wykonuje zadania przewidziane art. 68-69 ww. ustawy, a także inne zadania powierzone na podstawie innych ustaw, jak i zadania zlecone z dziedziny ubezpieczeń lub zabezpieczenia społecznego. Przy czym podkreślić należy, że pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 41/18, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 904/18, wyroki dostępne w Internecie w CBOSA). Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. jest zatem jednostką organizacyjną, na którą ustawodawca pozwala nałożyć określone obowiązki wynikające z przepisów prawa, a do tych przepisów należy zaliczyć u.d.i.p. Przesądzenie tej kwestii pozwala na przejście do istoty sprawy, która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r., pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4) i majątku publicznym (pkt 5). Na podstawie wskazanych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Innymi słowy, rzecz ujmując pojęcie informacji publicznej, odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy. Dyrektor ZUS Oddziału w S. w odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformował, że żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi z uwagi na prawdopodobieństwo wykorzystania ich do celów prywatnych, tj. w procesie sądowym przeciwko ZUS, który wszczął jeden z pracowników. Argumentację tę organ powielił w odpowiedzi na skargę. Jednakże, zdaniem sądu, powyższe stanowisko uznać należy za chybione. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Jak już wyżej wskazano każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Jest to kwestia obiektywna niezależna od intencji wnioskodawcy. Stąd też motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawodawca nie wymaga ich podawania, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stosownie do którego od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego też rozpatrując wniosek właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji, czy sposobu jej wykorzystania. Przy czym pogląd ten znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak chociażby w wyrokach NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2160/17 czy z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1987/13 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, np. z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 677/13 oraz z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 545/13. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ twierdzenie, iż wniosek dotyczy informacji w sprawie prywatnej, oparł tylko o swoje przypuszczenia powołując się na fakt udzielenia odpowiedzi na wcześniejszy tożsamy wniosek złożony przez inną osobę. Abstrahując od tego, czy okoliczność ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, to wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że wnioskowane przez nią informację jako dotyczące organizacji i funkcjonowania instytucji publicznej oraz sposobu wydatkowania przez nią środków finansowych na wynagrodzenia stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje te bowiem mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., gdyż nie tylko odnoszą się wprost do ZUS jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, ale spełniają także kryterium przedmiotowe określone w tym przepisie. Wobec tego stwierdzić należy, że dane w zakresie liczby osób zatrudnionych na stanowisku radcy prawnego, etatów radcowskich, jak i wynagrodzeń pracowników Oddziału ZUS w S. mają walor informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Oznacza to zatem, że organ w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. dokonał nieprawidłowej kwalifikacji żądanej informacji, co czyni zarzut bezczynności w pełni uzasadnionym. Skierowanie bowiem takiego pisma do skarżącego nie stanowi o wykonaniu obowiązków w zakresie rozpoznania wniosku, gdyż jedynie w przypadku, gdy rzeczywiście żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to zasadne jest działanie polegające na poinformowaniu wnioskodawcy o tej okoliczności w drodze zwykłego pisma. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził w punkcie drugim wyroku, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny, sąd uwzględnił okoliczność, że w sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z błędnego przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że regulacje u.d.i.p. wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiocie kosztów postępowania sąd w orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie trzecim wyroku od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą to składa się wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.