II SAB/Sz 60/21

Sygn. [...] II SAB/Sz 60/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr). Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E UZASADNIENIE P. C. ("strona", "skarżący") wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy ("organ") w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 22 marca 2021 r. strona zwróciła się do organu z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej w postaci protokołu narady dyrektorów szkół gminnych z dnia 14 stycznia 2021 r. wraz z prezentacją multimedialną. Jako sposób udostepnienia wnioskowanych informacji strona wskazała wersję papierową na adres strony oraz płytę CD z prezentacją multimedialną. Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. organ przekazał kopię protokołu z narady dyrektorów placówek oświatowych gminy D. z dnia 14 stycznia 2021 r. oraz poinformował, że prezentacja nie jest załącznikiem do protokołu narady i nie ma charakteru informacji publicznej. W skardze złożonej za pośrednictwem organu skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 22 marca 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. udostępnienia prezentacji, wskazania zanonimizowanych danych i przedstawienia protokołu z poprawkami oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie w całości tej informacji art. 5 list. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o ograniczeniu informacji osób pełniących funkcje publiczne art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie jakim przepis ten stanowi o umorzeniu czy odmowie w drodze decyzji W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że narady burmistrza i dyrektorów placówek oświatowych służą usprawnieniu komunikacji i wzajemnego współdziałania, nie wynikają one z obowiązku statutowego. Nie został ustalony żaden regulamin odbywania tychże narad, ani zasady ich dokumentowania. Narady mają charakter roboczy, konsultowane są podczas nich sprawy z zakresu bieżącej i generalnej problematyki funkcjonowania placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina D.. Podczas spotkań Burmistrz Miasta i Gminy nie podejmuje jakichkolwiek działań mających znamiona wykonywania zadań i kompetencji organu prowadzącego. Spotkania te służą między innymi temu, aby Burmistrz miał możliwość rzetelnego podjęcia tego rodzaju działań, a także temu, żeby przedstawić i wyjaśnić dyrektorom placówek te działania, które w wykonywaniu zadań i kompetencji organu prowadzącego Burmistrz już uprzednio podjął. Organ stwierdził, że protokół z takiej narady nie stanowi informacji publicznej ponieważ jest dokumentem wewnętrznym i jako taki nie podlega obowiązkowi udostępnienia. Niemniej jednak, organ udostępnił protokół, przyjmując, że winien on zostać zanonimizowany w takim zakresie, w jakim wymagają tego przepisy o ochronie danych osobowych, a zatem poprzez usunięcie z jego treści imion i nazwisk osób niebędących pracownikami Urzędu Miejskiego w D.. Co do prezentacji zaś organ wskazał, że została ona przygotowana samodzielnie przez osobę piastującą funkcję burmistrza i stanowi ona dzieło w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Nie stanowiła ona załącznika do protokołu i nie ma związku z wykonywaniem zadań i kompetencji organu. W ocenie organu zarzuty zawarte w skardze są niezasadne, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i winna być wobec tego oddalona w całości. W złożonym do sądu piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując, że wskazane w żądanym protokole informacje mają znamiona informacji publicznej a nadto, że w przekazanym mu protokole zanonimizowane osoby pełniące funkcje publiczne, przy czym w oryginalnym protokole nie występują nazwiska dyrektorów szkół tylko określenie szkoły. Wskazał również na brak podpisu pod przekazanym mu protokołem. Skarżący do pisma dołączył niezanonimizowany protokół z narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Przekonanie skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 22 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje uzasadnionych podstawy. Istota sporu zawisłego przed sądem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy żądana przez skarżącego prezentacja multimedialna ma charakter informacji publicznej. Ocena powyższej kwestii musi jednak być poprzedzona zbadaniem, czy sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy – jako organ władzy publicznej – jest zatem objęty zakresem podmiotowym ww. ustawy i jako taki jest obowiązany do jej stosowania w odniesieniu do informacji publicznych będących w jego posiadaniu (ust. 3). W przedmiotowej sprawie organ pomimo tego, że wnioskowanego przez skarżącego protokołu z narady dyrektorów szkół z dnia 14 stycznia 2021 r. przedstawiając swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę, nie uznał za informację publiczną, to protokół ten w wersji zanonimizowanej doręczył stronie. Strona natomiast we wniesionej skardze koncentruje się na braku doręczenia jej protokołu z przedmiotowej narady łącznie z prezentacją multimedialną na płycie CD. Skarżący przyznaje, że w ustawowym terminie otrzymał od organu żądany protokół. Istota sporu zatem sprowadza się od oceny, czy żądane nagranie prezentacji ma charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącego nagranie to jako wytworzone przez władze publiczne ma charakter informacji publicznej, natomiast w ocenie organu zarówno protokół z narady i prezentacja nie mają charakteru informacji publicznej. Dodatkowo odnośnie do prezentacji organ wskazał, że materiały i informacje na potrzeby tej prezentacji osoba piastująca funkcję burmistrza samodzielnie zgromadziła i samodzielnie sporządziła z nich całość nadając prezentacji indywidualny i twórczy charakter i tworząc dzieło w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zdaniem organu wyłącznie twórcy prezentacji przysługują do niej prawa autorskie. Dokonując oceny charakteru informacji objętej przedmiotowym wnioskiem skarżącego wskazać należy, że, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Odnosząc to pojęcie do zakresu działalności organów władzy publicznej, do których należy Burmistrz Miasta i Gminy, zauważyć należy, że w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te co do zasady mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący żądał we wniosku z dnia 22 marca 2021 r. podania informacji odnośnie do protokołu z narady dyrektorów z dnia 14 stycznia 2021 r. wraz prezentacją multimedialną. W tym miejscu zatem wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: - wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); - korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony jedynie na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że żądany i wysłany przez organ do skarżącego protokół z narady dyrektorów jako przejaw wykonywania władzy publicznej w związku z realizacją przez organ samorządowy zadań z zakresu oświaty stanowi informację publiczną i nie może uznany za dokument wewnętrzny. Natomiast odnośnie do pozostającej przedmiotem sporu prezentacji wskazać należy, że z treści udostępnionego dla strony protokołu z narady wynika, iż: Burmistrz przedstawił prezentację, na której przedstawione zostały przykłady zdjęć, niestosowne komentarze – hejt pod jego adresem, następnie Burmistrz omówił fragmenty kodeksu etycznego prosząc, by negować takie postawy. Zatem przedstawiona na naradzie prezentacja miała jedynie charakter przykładowy. Ponadto nie stanowiła ona załącznika do protokołu z dnia 14 stycznia 2021 r., co potwierdza jej przykładowy charakter. Nie sposób zatem prezentacji tej uznać za wytwór organu związany z wykonywaniem władzy publicznej. W konsekwencji sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko organu co do braku publicznego charakteru przedmiotowej prezentacji. Podkreślić w tym miejscu należy, że w zakresie, w jakim żądanie dotyczyło informacji publicznej (protokół z narady), organ władzy publicznej, załatwił przedmiotowe żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W odniesieniu do żądania przekazania protokołu niezanonimizowanego, wskazać należy, że także i to żądanie nie mogło być spełnione. Jak wynika bowiem z niekwestionowanej przez skarżącego informacji organu, zanonimizowanie danych w przesłanym skarżącemu protokole dotyczyło wyłącznie osób niebędących pracownikami Urzędu Miejskiego w D.. Tym samym uznać należało, że organ nie był dysponentem danych osobowych tychże podmiotów. Ponadto z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych. W ocenie sądu zatem organ, pomimo wyrażania odmiennego poglądu, załatwiając żądanie udostępnienia informacji w zakresie protokołu z narady dyrektorów szkół oraz informując stronę, że żądana przez nią informacja w postaci prezentacji nie jest informacją publiczną, postąpił zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyżej przestawione względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.