II SAB/Sz 61/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 11 maja 2017 r. M. G. wystąpił do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu budowlanego zamówionego przez Wydział Inwestycji Miejskich Urzędu Miasto S. pt. "[...]". Pismem z dnia 17 maja 2017 r. udzielono odpowiedzi wnioskodawcy wskazując, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi element opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych i będzie załączona do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieorganicznego na wykonanie robót budowlanych. Wskazano jednocześnie, że na podstawie art. 42 ustawy Prawo zamówień publicznych specyfikacja zostanie udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S.. Wyjaśniono, że udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia mogłoby naruszyć zasady przygotowywania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określone w art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz wskazano, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy udostępnienie informacji publicznej narusza przepisy innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Pismem z dnia 24 maja 2017 r. M. G. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu tym samym naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium", poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy Prawa zamówień publicznych (w tym zwłaszcza przywołane przez podmiot zobowiązany art. 42 i art. 7 Prawa zamówień publicznych) określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, - art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepis ten reguluje odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, - art. 42 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że specyfikację istotnych warunków zamówienia udostępnia się na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do upływu terminu składania ofert, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepis ten reguluje odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań P.z.p. wprowadzających m.in. czasowe ograniczenie możliwości udostępniania określonych informacji. W zakresie zatem przygotowania, wszczęcia i przeprowadzania zamówienia publicznego, P.z.p. stanowi prawo szczególne, określające odrębne zasady dostępu do wytwarzanych i otrzymywanych przez zamawiającego dokumentów. Ponadto, organ wskazał, że należy odróżnić "dokumenty urzędowe" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip od "dokumentów wewnętrznych" służących realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzających o kierunkach działania organu. W tym znaczeniu dokumentacja projektowa, w ocenie organu, nabierze oficjalnego charakteru w momencie załączenia do publikowanej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Do czasu jej ogłoszenia przedmiotowa dokumentacja nie posiada waloru oficjalności pozwalającej na przyjęcie, że stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a", skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) zwanej dalej: "u.d.i.p.", poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Tylko wtedy wojewódzki sąd administracyjny będzie właściwy do orzekania o bezczynności adresata wniosku o udzielenie informacji. Jednocześnie przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Jak wynika z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą materiałów sprawy wezwany do udzielenia informacji opisanej we wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2017 r. organ stwierdził, że informacja ta stanowi element opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych i będzie załączona do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieorganicznego na wykonanie robót budowlanych oraz zostanie udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S.. Organ wyjaśnił, że udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia mogłoby naruszyć zasady przygotowywania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określone w art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych. W konsekwencji tego uznano za wystarczające skierować do wnioskodawcy pismo zawierające odmowę załatwienia wniosku (pismo z dnia 17 maja 2017 r.). Natomiast w odpowiedzi na skargę, podtrzymując zaprezentowany w przywołanym wyżej piśmie pogląd, wskazano dodatkowo, iż żądana dokumentacja projektowa, do czasu jej ogłoszenia, nie posiada waloru oficjalności pozwalającej na przyjęcie, że stanowi informację publiczną. W ocenie Sądu, stanowisko organu przedstawione w piśmie z dnia 17 maja 2017 r., co do charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji oraz możliwości jej udostępnienia na danym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie przebudowy ul. [...] w S. w ramach zadania budżetowego "[...]", jest prawidłowe. Nietrafny jest natomiast, zdaniem Sądu, pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby dokumentacja projektowa do momentu jej publikacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej wraz ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, stanowiła dokument wewnętrzny, który z racji definicji, nie jest informacją publiczną. Pogląd ten nie ma jednak wpływu na uznanie, że żądana dokumentacja projektowa, stanowiąca informację publiczną, może zostać udostępniona w trybie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dopiero w momencie jej załączenia do publikowanej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej specyfikacji istotnych warunków zamówienia w ramach ogłoszenia przetargu na przeprowadzenie ww. prac budowlanych. Jak wynika z jednolitego i ugruntowanego poglądu reprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko o dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex nr 745166). Dokumentacja projektowa wykonana na zlecenie Miasta S., dotycząca przebudowy ul. [...] w S., oceniana poprzez pryzmat przedstawionej interpretacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowi bezspornie dokument zawierający informację publiczną. Jest to bowiem dokument urzędowy powstały w celu zrealizowania powierzonych gminie zadań. Mając powyższe na uwadze, uznać trzeba przedmiot żądania określony we wniosku skarżącego z dnia 17 maja 2017 r., jako przedmiot mieszczący się w przykładowym katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Żądana przez skarżącego dokumentacja odnosiła się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia sposobu realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych na ten cel i sporządzona została na zlecenie podmiotu publicznego w celu realizacji jego zadań. Niemniej, jak już wyżej wskazano, Prezydent Miasta S., jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie miał obowiązku udzielenia żądanej przez stronę informacji publicznej z uwagi na treść art. 42 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.z.p.". Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Innymi słowy, informacja publiczna może zatem podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w u.d.i.p., ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 8 ust. 2 P.z.p. zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.). Specyfikację istotnych warunków zamówienia udostępnia się na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do upływu terminu składania ofert (art. 42 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w rozpatrywanej sprawie, udostępnienie dokumentacji projektowej, której żąda skarżący, i która stanowi załącznik do specyfikacji istotnych warunków zamówienia udostępnianych na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych, nie może być udostępniona przed ogłoszeniem o zamówieniu, bowiem mogłoby spowodować to naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca dbając o proporcjonalność i przejrzystość postępowania o zamówienie publiczne wprowadził takie ustawowe ograniczenie czasowe, wskazując jednoznacznie, od którego momentu dokumentacja projektowa może być udostępniona. A zatem dopiero po terminie jej udostępnienia w sposób określony w art. 42 ust. 1 P.z.p. stanowić ona będzie przedmiot udostępniania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, mając na uwadze powyższe przepisy, wskazać należy, iż udostępnianie projektu przebudowy ul. [...] w S. na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przed formalnym wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest prawnie możliwe, stanowiłoby bowiem, jak już wyżej wskazano, jawne naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a więc podstawowych zasad praw zamówień publicznych wyrażonych w art. 7 P.z.p. Reasumując, Sąd stwierdził, iż zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.