II SAB/Sz 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. D. na przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. G. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na przewlekłość Wojewody Zachodniopomorskiego, dalej jako "organ,", Wojewoda", w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie, tj. z tytułu pozostawienia przez J. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzonej pod sygn. akt: K-GN-4.7541.37.2023.AW/AS. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy przez organ bez zbędnej zwłoki, tj. bez zachowania ustawowych terminów oraz bez informowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 4. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ewentualnie, 5. Na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. - orzeczenie przez Sąd istnienia uprawnienia do wypłaty rekompensaty, jeżeli Sąd uzna, że pozwala na to charakter sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E. N., z 12 grudnia 1989 r., o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez J. N.. Dalej wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B., z 23 grudnia 1993 r., wydaną na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia ruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej położonych na niej budynków oraz art. 104 k.p.a. ustalono, że E. N., Z. N. i K. D. przysługuje uprawnienie do ekwiwalentu łącznie po [...] części za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa w miejscowości C., gm. N., woj. N. . Wysokość ekwiwalentu ustalono na kwotę [...]zł Skarżący wyjaśnił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B., pismem z 13 maja 1991 r., poinformował E. N. o wszczęciu postępowania i wezwał go do uzupełnienia brakujących dokumentów. W aktach sprawy znajdują się zeznania świadków oraz opinia, w której szacunkowo określono wartość nieruchomości na kwotę [...]zł. Skarżący wskazał następnie na kolejne działania organów, w tym Wojewody Zachodniopomorskiego, zmierzające do wyjaśnienia kwestii związanych z następstwem prawnym po wymienionych w decyzji z 1993 r. osobach, a także kwestii związanych z realizacją prawa do przyznanej rekompensaty. Podniósł, że działania są podejmowane opieszale i chaotycznie, a przewlekłości organu w załatwieniu sprawy nie niweczy ustalenie terminu zakończenia postępowania na dzień 16 czerwca 2025 r. Zdaniem skarżącego działania organu powinny zmierzać do ustalenia kręgu uczestników postępowania i zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej spełnienie ustawowych wymogów do przyznania rekompensaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że przejął kompetencje w zakresie potwierdzania uprawnień do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione w związku z II wojną światową poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Podał, że została mu przedstawiona decyzja z dnia 23 grudnia 1993 r., znak GG.7228-128/93 i wskazał, że decyzja ta stanowiła podstawę do przystąpienia do przetargu na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że podjął działania zmierzające do ustalenia czy osoby wymienione w decyzji nabyły na własność lub użytkowanie wieczyste od Skarbu Państwa, na terenie powiatu b. , nieruchomość z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z negatywną odpowiedzią Starosty [...], podjął z kolei działania mające na celu odnalezienie potencjalnych spadkobierców wymienionych w decyzji osób. Po ustaleniu organ wezwał osoby te do przedłożenia stosownych dokumentów w oryginale bądź w formie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem notarialnie bądź przez organ administracji publicznej, wykazujących prawo do dziedziczenia po osobach zmarłych Wobec braku złożenia stosownych dokumentów oraz braku wniosku spadkobierców o ujawnienie ich w rejestrze zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej "ustawa z 2005 r.") organ pismem z 16 grudnia 2024 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. termin na uzupełnienie ww. dokumentów, który upłynie 16 czerwca 2025 r. (k-111). Organ podał, że skarżący pismem z 19 grudnia 2024 r. złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na niezałatwienie sprawy w terminie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. uznał zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania przed Wojewodą za bezzasadne. Organ wskazał na braki w dokumentacji i wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy z 2005 r. wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej, a zatem obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów leży po stronie wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym Jako, że przedmiotem skargi jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postępowania, na wstępie należy wyjaśnić, że – stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Podkreślić przy tym należy, że obowiązek załatwienia sprawy w przewidzianym do tego terminie nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego czy też w przypadku zamiaru organu wydania decyzji negatywnej umożliwienia stronie przedłożenia dodatkowych dowodów zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z jej żądaniem (art. 10 § 1 oraz art. 79a § 2 k.p.a.). Wskazać również należy, że stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pojęcie "przewlekłości postępowania" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, bądź podejmując kolejne czynności w znacznych odstępach czasu, co niepotrzebnie i w sposób nieuzasadniony wydłuża czas trwania postępowania. Ustawodawca założył bowiem, że postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone szybko, sprawnie, a rozstrzygniecie powinno zostać wydane bez zbędnej zwłoki. Każda opieszałość organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich niezbędnych wątpliwości może zatem być rozpatrywana w kategoriach przewlekłości postępowania. Dokonując oceny działań organu należy w tym zakresie należy zatem zbadać, czy podejmowane czynności były niezbędne, czy kolejne działania w sprawie były podejmowane w rozsądnym czasie, a także czy organ nie podejmował działań zbędnych, czy pozorowanych, mających na celu usprawiedliwienie jego opieszałości w załatwieniu sprawy. W badanej sprawie warunkiem skutecznego postawienia organowi zarzutu przewlekłości było ustalenie kiedy organ wszczął postępowanie i w jaki sposób je prowadził, przy czym należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W badanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. N., a zainicjowana tym wnioskiem sprawa została zakończona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 23 grudnia 1993 r. nr [...], ustalającą wysokość ekwiwalentu za mienie zabużańskie, a także wskazującą osoby na rzecz których uprawnienie to zostało ustalone. Decyzja ta jest ostateczna, czego skarżący nie kwestionuje. Postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu za mienie zabużańskie zostało zatem zakończone na podstawie przepisów wówczas obowiązujących. Podkreślić należy, że według przepisów obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji brak było możliwości wypłacenia ustalonego ekwiwalentu osobom uprawnionym. Formą realizacji uprawnień przysługujących osobom uprawnionym była jedynie możliwość zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa (§ 2 rozporządzenia z 1985 r. w zw. z art. 81 ustawy z 1985 r.). Również na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39) - dalej "ustawa z 2003 r." brak było możliwości wypłaty ekwiwalentu osobom uprawnionym. Na mocy przepisów ustawy z 2003 r. kompetencje w zakresie ekwiwalentu za mienie zabużańskie przejęli wojewodowie, którzy zostali zobowiązani do prowadzenia stosownego rejestru zgodnie z art. 6 tej ustawy. Obecnie prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie regulują przepisy ustawy z 2005 r. Na podstawie art. 19 ustawy z 2005 r. wojewodowie zobowiązani zostali do prowadzenia rejestrów dotyczących prawa do rekompensaty oraz dokonania adnotacji o zrealizowaniu prawa do rekompensaty na mocy art. 18 tej ustawy. Przepisy ustawy z 2005 r. wprowadziły dopiero możliwość realizacji uprawnienia do rekompensaty przez wypłatę środków pieniężnych z Funduszu Rekompensacyjnego (art. 13 ust.1 pkt 2). Jak wynika z akt, organ w 2023 r. przeprowadzał aktualizację prowadzonego rejestru, w tym w zakresie realizacji praw do ekwiwalentu ustalonego na podstawie decyzji z 23 grudnia 1993 r. przez osoby wymienione w tej decyzji. Powyższe nie oznacza jednak, że doszło do wszczęcia przez Wojewodę postępowania administracyjnego z urzędu, w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. Wskazać bowiem należy, że według przepisów ustawy z 2005 r., tak jak na mocy poprzednio obowiązujących przepisów, postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej. Taki wniosek, jak wyżej wskazano, został złożony przez E. N. i został on rozpoznany, a sprawa zainicjowana tym wnioskiem została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do ponownego ustalenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja z 1993 r. Postępowanie administracyjne o ustalenie prawa do ekwiwalentu zostało zakończone na mocy przepisów wówczas obowiązujących. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie ustalenia prawa do ekwiwalentu za mienie zabużańskie, skoro takie postępowanie nie zostało przez niego wszczęte. Nie ma racji skarżący wywodząc, iż podejmowane przez ten organ czynności stanowiły kontynuację postępowania zainicjowanego przez E. N., skoro postępowanie to zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Odrębną kwestią pozostaje realizacja prawa obecnie zwanego rekompensatą za mienie zabużańskie. Realizacja uprawnień do ekwiwalentu (rekompensaty) zależała i w dalszym ciągu zależy wyłącznie od woli osób, którym to prawo zostało przyznane. W tym zakresie działanie organu z urzędu zostało wykluczone. To nie organ administracji, lecz osoba uprawniona decyduje, kiedy i w której z form przewidzianych w art. 13 ustawy z 2005 r. skorzysta ze swojego uprawnienia. W badanej sprawie, uwagi na to, że prawo do ekwiwalentu zostało przyznane osobom wymienionym w decyzji z 1993 r., zdaniem Sądu, organ prawidłowo podjął czynności zmierzające do ustalenia ewentualnych spadkobierców ww. osób. Dane te były niezbędne do poprawnego uzupełnienia i prowadzenia rejestru, o którym mowa w art. 19 ustawy z 2005 r. Za słuszne należy też uznać poinformowanie potencjalnych spadkobierców o możliwości zrealizowania praw do rekompensaty pod warunkiem złożenia stosownych dokumentów, wykazujących prawo do dziedziczenia po osobach, wymienionych w decyzji z 1983 r. oraz złożenia wniosku o ujawnienie ich w rejestrze, prowadzonym przez Wojewodę. Okoliczność, że organ wyznaczył potencjalnym spadkobiercom termin do złożenia stosownych dokumentów nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy o przewlekłość. Nie toczy się bowiem żadne postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, względnie Ordynacji podatkowej. Organ wypełnia jedynie swoje obowiązki ustawowe w zakresie prowadzenia rejestru i dodatkowo realizuje obowiązki informacyjne względem osób, które mogą dopiero stać się stronami odrębnego postępowania w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty, o ile złożą stosowny wniosek wskazując jedną z możliwych form rekompensaty tj: 1. zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo b) ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach odrębnych, albo 2. świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Skoro zatem skarżący dysponuje ostateczną decyzją przyznającą mu – jako spadkobiercy jednej z osób wymienionych w decyzji z 1993 r., pozostaje realizacja prawa do rekompensaty i podjęcia stosownych działań, to jest złożenia wniosku i ewentualnych dokumentów wymaganych przez organ, który uprawnienie to będzie realizował. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.