II SAB/Sz 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie wydania decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz A. B., II. stwierdza, że Prezydent Miasta S. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego M. B. sumę pieniężną w kwocie [...] złotych. M. B. pismem z dnia 13 marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko skarżącego - A. B., za okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30września 2018 r. Skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia jego sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty ogłoszenia wyroku, stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu decyzji skarżący podał, ze w dniu 18 sierpnia 2017 r. złożył osobiście w siedzibie Centrum Świadczeń wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwoje jego dzieci: pierwsze dziecko - A. B. oraz drugie-L. B.. Do dnia wniesienia skargi organ wydał decyzję w sprawie przyznania świadczenia na rzecz L. B. (decyzja z dnia [...] r.), natomiast nie rozpatrzył wniosku dotyczącego A. B.. Nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki. Skarżący podał również, że w czasie, gdy organ był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie świadczenia na rzecz A. B., wszczął postępowanie w sprawie zwrotu świadczenia za poprzedni okres, które prowadził szybko i z pełną determinacją oraz wydał decyzję w terminie. Tymczasem wniosek dotyczący świadczenia wychowawczego na rzecz A. B. czeka na rozpatrzenie blisko 8 miesięcy. M. B. wskazał, że w dniu 27 lutego 2018 r. wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta ponaglenie na bezczynność zgodnie z art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. Wyjaśniając żądanie przyznania kwoty pieniężnej od organu wskazał, że żądanie ma charakter kompensacyjno-dyscyplinujący. Ze względu na nieprzyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jego rodzina została pozbawiona konkretnego dochodu, co wpłynęło na jakość życia rodziny skarżącego, która posiada skromne dochody. Prezydent Miasta S w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organ podał, że w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem stwierdziło że Prezydent Miasta S dopuścił się bezczynności poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub 36 § 1 k.p.a. w przedmiocie wydania decyzji z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka- A. B., bez cech rażącego naruszenia prawa. Kolegium zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie do dnia 23 marca 2018 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Prezydent Miasta S poinformował również, że dnia [...] r. wydał decyzję, w której odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka wnioskodawcy- A. B. w okresie od 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta S polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej : "p.p.s.a.") stanowi, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie warunek powyższy został spełniony, bowiem w aktach sprawy znajduje się ponaglenie na bezczynność organu skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] r. stwierdzające bezczynność Prezydenta Miasta S w przedmiocie wydania decyzji z wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka A. B. bez cech rażącego naruszenia prawa, zobowiązujące Prezydenta Miasta S do załatwienia sprawy w terminie do dnia 23 marca 2018 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej oraz zarządzające wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych. W związku z tym skarga, jako dopuszczalna, podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek z 17 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został bezzasadnie pozostawiony bez rozpoznania, a tym samym, czy organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając merytorycznie tego wniosku do dnia wniesienia skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z kolei z przepisu art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vidé: wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez zmobilizowanie organu do wydania aktu. Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności, albowiem do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku skarżącego. Uczynił to dopiero po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowienia z dnia [...] r. stwierdzającego- na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia- bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Wydanie przez Prezydenta Miasta S w dniu [...] r. decyzji administracyjnej nr [...], na wniosek M. B. z dnia 17 sierpnia 2017 r., w przedmiocie wniesieniu skargi na bezczynność czyniło zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpoznania żądania skarżącego. Postępowanie w tym zakresie okazało się więc bezprzedmiotowe w związku z czym należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vidé: wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ przez ponad 7 miesięcy nie tylko nie rozpatrzył wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ale również nie zawiadamiał wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach tego stanu rzeczy, a co za tym idzie nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Prowadzenie przez organ odrębnego postępowania dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko lecz za inny okres świadczeniowy nie uzasadnia postępowania organu całkowicie lekceważącego zasady załatwiania spraw określone w rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Kolegium, zawartym w postanowieniu z dnia [...] r., bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trudno nie przypisać organowi złej woli w wielomiesięcznej zwłoce w załatwieniu sprawy istotnej z punktu widzenia sytuacji ekonomicznej rodziny skarżącego oraz, że zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, skoro nie informował wnioskodawcy o podstawowych powinnościach organu związanych z terminowym załatwieniem sprawy. Zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku Sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że wymierzenie grzywny – wobec dyscyplinującego stanowiska Kolegium wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] r., jest niecelowe i z tego powodu przyznał skarżącemu [...] złotych od organu ze względu na wielomiesięczne nierozpoznanie wniosku dotyczącego świadczeń przysługujących w związku z wychowywaniem dzieci. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.