II SAB/Sz 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. A.D. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie podmiotów odpowiedzialnych za uszkodzenie i zalewanie wodami gruntowymi i opadowymi należącej do niej hali magazynowej posadowionej na działce nr [...] oraz pozyskanie od nich środków niezbędnych do naprawienia szkód. Zwróciła się także o przesłanie odpisu protokołu wizji lokalnej i innych dokumentów związanych ze sprawą. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz w piśmie z dnia [...] r. oświadczył, że nie widzi podstaw do uznania roszczeń za zasadne i odmawia naprawienia rzekomej szkody. Poinformował, że trwają prace projektowe mające na celu ogłoszenie kolejnego przetargu i wyłonienia nowego wykonawcy inwestycji przerwanej na działce nr [...] oraz, że wszelkie roszczenia należy kierować do "C" TUW Odział [...] w którym Gmina jest ubezpieczona. U. Centrum Likwidacji Szkód pismem które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu [...] r. poinformowało Gminę, że odmawia przyznania odszkodowania z gwarancji ubezpieczeniowej w związku z roszczeniem A.D. ponieważ stronami umowy ubezpieczenia są jako beneficjent Gmina a jako zobowiązany Z. Sp. a gwarantem jest U. TU Umowa ubezpieczenia dotyczy zgłaszania przez beneficjenta do gwaranta wad i usterek zobowiązanego, ale nie dotyczy odpowiedzialności cywilnej zobowiązanego za szkody wyrządzone osobom trzecim, jaką w rozpoznawanym przypadku jest A.D. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Burmistrza A.D. stwierdziła, że odpowiedź organu z dnia [...] r. nie zawiera pełnej odpowiedzi na jej pismo z dnia [...]r. dlatego wnosi o udzielenie pełnej odpowiedzi. Ponadto wniosła o; 1. przeprowadzenie kontroli wykonanych prac ziemnych przy ul. [...] wskutek których zniszczeniu uległa jej nieruchomość i związanej z nią dokumentacji oraz poinformowanie wnioskodawczyni o wynikach kontroli, 2. ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za powstanie szkód i przekazanie wnioskodawczyni danych dotyczących tego podmiotu, 3. o nakazanie winnemu przywrócenia nieruchomości wnioskodawczyni do stanu poprzedniego. 4. o wyjaśnienie, dlaczego w związku z przygotowaniem i rozpoczęciem inwestycji nie zwracano się do wnioskodawczyni będącej właścicielką działki sąsiedniej o zgodę ani nie poinformowano jej o inwestycji, 5. o podanie daty rozpoczęcia inwestycji na działce nr [...] 6. o przesłanie odpisu dokumentów związanych ze sprawą i wspomnianą w piśmie z dnia [...] r. wizją lokalną, 7. o poinformowanie, na czym polegają będące na ukończeniu prace projektowe oraz prace zmierzające do zakończenia przerwanej inwestycji i czy przywrócą one do stanu poprzedniego nieruchomość wnioskodawczyni, 8. o wyjaśnienie dlaczego roszczenia skarżącej nie są zasadne. A.D. wskazała, że Gmina była inwestorem na działce nr [...] i winna udostępnić wszelkie dane inwestycji oraz podmiotu odpowiedzialnego za wyrządzone szkody, a pomimo jej próśb nie wykonała choćby doraźnych prac umożliwiających odpływanie wód gruntowych i opadowych oraz zapobieżenie dalszej degradacji budynku. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz poinformował skarżącą, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r., a dalszą korespondencję w tej sprawie uważa za bezzasadną. W skardze z dnia [...] r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.D. zarzuciła Burmistrzowi bezczynność polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej. Tymczasem, organ powinien udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a odmówić udzielenia informacji publicznej organ może z uwagi na tajemnice ustawowo chronione, ale powinien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. Pisma skarżącej z dnia [...] r. nie dotyczyły chronionej ustawą tajemnicy, a mimo upływu 14 dniowego terminu skarżąca nie uzyskała na nie pełnej odpowiedzi. Udostępnienie wskazanych w tych pismach informacji nie wymagało żadnej szczególnej formy mogącej wydłużyć czy usprawiedliwić brak odpowiedzi w terminie. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. złożył skarżącej oświadczenie, że nie uznaje jej roszczeń. Ponieważ przedmiot skargi obejmuje roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, a nie działania z zakresu administracji publicznej określone w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dlatego skarga jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym zasadnym jest wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w piśmie z dnia [...] r., określonym w skardze jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zwróciła się do Burmistrza jako organu wykonawczego Gminy o ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za szkody spowodowane w jej nieruchomości przez niewłaściwie przeprowadzoną inwestycję gminną oraz o pozyskanie środków na naprawienie powstałych szkód. Wniosła także o przesłanie jej dokumentów związanych ze sprawą, w tym protokołu wizji lokalnej. Pismo to nie zostało bez odpowiedzi, ponieważ w piśmie z dnia [...] r. Burmistrz oświadczył, że nie uznaje roszczeń wnioskodawczyni. W piśmie z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się m. in. o podjęcie konkretnych działań mających na celu oszacowanie wyrządzonej jej szkody, ustalenie podmiotu odpowiedzialnego, nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w nieruchomości. W tej sytuacji organ zasadnie potraktował pisma wnioskodawczyni jako wnioski w sprawie indywidualnej o charakterze cywilnym. Pisma te dotyczyły przyszłych działań organu, żądały udostępnienia dokumentów jeszcze nie wytworzonych. Jak wskazano wyżej, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Tymczasem treścią żądania skarżącej było podjęcie działań mających na celu naprawienie wyrządzonej jej inwestycją gminną szkody oraz wypłacenie należnego odszkodowania. Skarżąca żądała podjęcia określonych działań mających na celu naprawienie szkody oraz poinformowania jej o wynikach tych działań. Z tej przyczyny Sąd uznał, że organ nie pozostawał w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.