II SAB/Sz 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi G. D. D. K. i A. w W. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do rozpoznania wniosku G. D. D. K. i A. w W. z dnia [...] r. o stwierdzenie nadpłaty, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej G. D. D. K. i A. w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., dalej jako "skarżąca", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 389 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 – j.t.), dalej jako "u.p.w.", poprzez uznanie, że postępowanie z wniosku GDDKiA o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami z obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej S[...] w km 0+000-9+221, objęte zostały usługi wodne, które nie są tożsame rodzajowo; - art. 389 ust. 3 ww. ustawy poprzez pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie. Skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 20 marca 2019 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty w kwocie [...]zł w opłacie uiszczonej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalny Gospodarki Wodnej w S. PGW WP pismem z dnia 24 maja 2019 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do zwrotu kwoty wskazanej we wniosku. Organ wskazał, że każdy wylot jest odrębnym urządzeniem wodnym (obiektem budowlanym) posiadającym swoją lokalizację, a sieci kanalizacji deszczowej w poszczególnych zlewniach nie pracują jako zespół połączonych ze sobą urządzeń. Stąd też każdy wylot wymaga indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania. Organ wyjaśnił, iż wziął pod uwagę również fakt, że wnioskiem objętych jest 11 odbiorników do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z 14 odrębnych zlewni do ww. odbiorników poprzez urządzenia wodne (17 wylotów). W tej sytuacji, zdaniem organu opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego została naliczona prawidłowo jako iloczyn kwoty [...]zł i 12 wylotów. W ocenie skarżącej, forma w której organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nadpłaty, stanowi naruszenie normy przepisu art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim. We wskazanym Dziale III tej ustawy uregulowana została materia zobowiązań podatkowych, w tym w jej rozdziale 9 kwestie dotyczące nadpłat. W ust. 2 -5 art. 300 ustawy Prawo wodne ustawodawca enumeratywnie wskazał, które zapisy Działu III ustawy ordynacja podatkowa, nie mają zastosowania do ponoszenia opłat. Wyłączeniami tymi nie została objęta materia nadpłat. Skarżąca zauważyła, że opłaty wynikające z przepisów ustawy Prawo wodne są ciężarami o charakterze powszechnym, pobieranym na rzecz podmiotu publicznego w celu realizacji zadań publicznych, mają charakter przymusowy i są bezzwrotne. Niewątpliwie zatem wyczerpują one zakres pojęcia "danina publiczna" (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r. K 24/08 oraz z dnia 21 czerwca 2004 r. SK 22/03). Uznanie, że opłaty pobierane na podstawie przepisów prawa wodnego, zaliczane są do danin publicznych, skutkuje, zgodnie z art. 7a k.p.a., uznaniem za niedopuszczalne stosowanie przez organ rozszerzającej wykładni tych przepisów. Tym samym, jeżeli ustawodawca nie wyłączył w sprawach związanych z nadpłatami, stosowania przepisów ordynacji podatkowej, to tym samym nieuprawnionym jest uznanie, że w zakresie tym, organ nie jest zobowiązany do stosowania przepisów ordynacji. Zgodnie z przepisami rozdziału 9 art. 72 i następne ustawy Ordynacja podatkowa organ, w kwestiach nadpłaty rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała też, że pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. wniosła do organu ponaglenie, o którym mowa art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pewną trudność stanowi zinterpretowanie użytego w art. 389 ust. 4 u.p.w. pojęcia: "tożsame rodzajowo", bowiem pojęcie to, nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo wodne. Według organu "tożsamość rodzajowa", powinna dotyczyć "pozwoleń wodnoprawnych", nie zaś wyłącznie przedsięwzięć objętych tymi pozwoleniami. Przy ustalaniu, czy w konkretnym przypadku zachodzi wspomniana wyżej tożsamość rodzajowa, należy uwzględnić warunki przewidziane w każdym z pozwoleń wodnoprawnych. Natomiast jeśli wniosek obejmuje np. odprowadzanie wód opadowych do kilku różnych odbiorników, wówczas uzasadnione jest pobieranie wielokrotności opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Podstawowym kryterium, którym kierować winien się organ oceniając przedmiot wniosku w zakresie korzystania z wód polegającym na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do różnych odbiorników, powinien być zasięg oddziaływania. Jeżeli zasięg będzie dotyczyć różnych odbiorników działania takie należy potraktować jako wymagające oddzielnych pozwoleń wodnoprawnych. Zdaniem organu każdy wylot jest odrębnym urządzeniem wodnym (obiektem budowlanym) posiadającym swoją lokalizację podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych oraz swój zasięg oddziaływania, a sieci kanalizacji deszczowej w poszczególnych zlewniach nie pracują jako zespół połączonych ze sobą urządzeń. Stąd też każdy wylot wymaga odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, bowiem każde odprowadzenie wymaga indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania. Ponadto organ wziął pod uwagę także fakt, że wnioskodawca, działający przez pełnomocnika, wymienił we wniosku jako odrębną pozycję tego pozwolenia każde urządzenie wodne (15 wylotów) służące do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z 15 odrębnych zlewni do 11 odbiorników. Ustalając wysokość opłaty ograniczoną do 11 odbiorników. Zatem należna opłata wynosiła 11 x [...] zł = [...] zł albowiem Wnioskodawca wnioskował o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu drogi ekspresowej w m. N. do jedenastu odbiorników poprzez piętnaście odrębnych wylotów, każdy o innych współrzędnych geodezyjnych. W związku z powyższym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGW WP pismem z dnia 10.12.2018 r. znak: [...] wezwał Wnioskodawcę do dostarczenia dowodu wniesienia opłaty w kwocie [...]zł. Opłata została wniesiona w dniu 17.12.2018 r. W związku z powyższym Wnioskodawca uiścił opłatę w wysokości [...] zł, a więc o [...] zł za dużo - kwota ta zostanie zwrócona na konto Wnioskodawcy. Ponadto, organ wskazał, że przepisy art. 300 u.p.w., odnoszą się de facto do opłat ponoszonych za usługi wodne oraz opłat podwyższonych, a nie do opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Poza tym przepis art. 300 ustawy Prawo wodne, został umieszczony w Rozdziale 5 Działu VI ustawy, który dotyczy uregulowań instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami. Zgodnie z art. 267 tego rozdziału w ustawie Prawo wodne, instrumenty ekonomiczne gospodarowania wodą stanowią m.in.: opłaty za usługi wodne - opłaty podwyższone. Ponadto przepisy art. 268 oraz 269 ust. 1 u.p.w., stanowią, że opłaty uiszcza się za usługi wodne, które zostały w tych przepisach wymienione. Zaś przepis art. 280 u.p.w. stanowi w jakich przypadkach ponosi się opłatę podwyższoną. Natomiast przepisy o opłacie za wydanie pozwolenia wodnoprawnego zostały zamieszczone w Rozdziale 1 Działu IX ustawy Prawo wodne, dotyczącego uregulowań zgód wodnoprawnych. Według przepisu art. 398 ust. 1 za udzielenie zgód wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1-3, ponosi się opłatę i jest to opłata za podjęte przez organ czynności, tj. prowadzone postępowanie administracyjne. O takim charakterze opłaty przesądza wykładnia przepisu art. 398 ust. 7 oraz ust. 12 u.p.w. W kontekście powyższego, zdaniem organu, nie można opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego utożsamiać z podatkiem, a jej zwrot traktować, jak zwrot nadpłaty. Organ wskazał, iż zagadnienie nadpłaty podatkowej wielokrotnie było przedmiotem analizy prowadzonej przez sądy administracyjne. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy dopatrywać się w braku ustawowej definicji nadpłaty. Ustawodawca bowiem nie wprowadził definicji ustawowej nadpłaty, poprzestał jedynie na wymienieniu okoliczności, w jakich nadpłata występuje - dokonał wyliczenia rodzaju kwot, które uznawane są za nadpłatę (art. 72 § 1 pkt 1-4 Ordynacji podatkowej). Z wewnętrznej wykładni systemowej wypływa wniosek, że nadpłata dotyczy stosunków prawnopodatkowych powstałych pomiędzy podatnikiem bądź jednym z podmiotów wymienionych w tej ustawie, a organem podatkowym. Instytucja nadpłaty została uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej zatytułowanym "Zobowiązania podatkowe". Oznacza to, że dotyczy właśnie zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 5 ustawy Ordynacja podatkowa, zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy podatku w wysokości, w terminie oraz miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek zobowiązanie, ale zobowiązanie, którego źródłem jest obowiązek podatkowy, a wierzycielem jest jeden z wymienionych tam, podmiotów. W kontekście powyższego organ stwierdził, że zobowiązania podatkowego w świetle definicji zawartej w art. 5 ww. ustawy nie stanowi natomiast zobowiązanie do zapłacenia świadczenia pieniężnego na rzecz innej niż Skarb Państwa państwowej osoby prawnej lub też innej niż województwo, powiat albo gmina samorządowej osoby prawnej (np. na rzecz państwowego funduszu celowego, agencji wykonawczej, Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej), co nie wyłącza możliwości stosowania do takich zobowiązań przepisów Ordynacji podatkowej, jeśli przewidują to ustawy szczególne. Wszelkiego rodzaju inne przypadki niż wymienione w Ordynacji podatkowej, powodujące nienależne zapłacenie podatku lub nadpłacenie podatku, które nie zostały wymienione w art. 72, at. 73 oraz art. 74 Ordynacji podatkowej, nie stanowią nadpłaty w rozumieniu przepisów tej ustawy, co powoduje, że tryb i zasady zwrotu takiej wpłaty odbywają się według zasad określonych w prawie cywilnym (por. J. Zubrzycki w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Wrocław 2009, str. 379). Organ zwrócił również uwagę na brzmienie przepisu art. 398 ust. 17 u.p.w., który stanowi, iż do opłat, o których mowa w ust. 1-6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim. Zdaniem organu rozważenia zatem wymaga kwestia, czy przepisy o nadpłacie mogą być stosowane wprost lub z pewnymi modyfikacjami, przy tzw. zwrocie opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę, iż opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest podatkiem w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, należy w tym przypadku wykluczać stosowanie przepisów o nadpłacie wprost lub z pewnymi modyfikacjami i w związku z tym odmówić w tym zakresie wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić zatem należy, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak działania organu w sytuacji, w której działanie to jest wymagane. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Skarżąca domagała się wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych objętych jedną decyzją wywodząc, że w związku z faktem iż decyzja ta dotyczyła pozwoleń jednorodzajowych, pobranie opłaty w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty [...]zł i ilości wylotów, którymi odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem art. 398 ust. 4 u.p.w. Skarżąca wywodziła, iż stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nadpłaty narusza art. 300 u.p.w., bowiem zastosowanie w tej sprawie – wbrew wywodom organu winny znaleźć przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wskazywała przy tym, na jednoznaczny w jej ocenie charakter opłat za usługi wodne, które stanowią daninę publiczną. Organ z kolei, powołując się na art. 300 ust. 1 u.p.w. wywodził, że przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przepis ten dotyczy opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych, nie dotyczy natomiast opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa w art. 398 tej ustawy. Nadto, zdaniem organu, skoro opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest podatkiem w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, to należy w tym przypadku wykluczać stosowanie przepisów o nadpłacie wprost lub z pewnymi modyfikacjami. Dokonując oceny przedstawionych przez obie strony stanowisk należy przyznać rację organowi, iż wspomniany art. 300 u.p.w. dotyczy opłat za usługi wodnoprawne, a nie opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Katalog tych usług wodnoprawnych, które wymagają opłat wymieniony został w art. 268 ust. 1 i 2 u.p.w., a kolejne przepisy ustawy określają w jaki sposób opłaty te (stałe i zmienne) są ustalane. Inną, uregulowaną w art. 398 u.p.w. kategorią opłat są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. Lektura wspomnianych przepisów wskazuje jednoznacznie, że opłaty za usługi wodne i opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych mają innych charakter. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim opłaty wnoszone są za czynności organu – na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi udzielonej skarżącej. Nie ma jednak racji organ wywodząc, że do opłat, o których mowa w art. 398 u.p.w. przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Mówi o tym wprost art. 398 ust. 17 u.p.w. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 75 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa. Skoro organ rozstrzygnięcia w tej formie nie wydał to nie sposób uznać, aby pismo organu z dnia 24 maja 2019 r. stanowiło właściwą reakcję na wniosek i świadczyło o wykonaniu obowiązków wynikających ze wskazanego przepisu. Oznacza to zatem, że organ pozostaje w zarzucanej przez skarżącą bezczynności. Przechodząc do oceny charakteru bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Przy czym nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, lecz musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku strony skarżącej i pismem z dnia 24 maja 2019 r. udzielił na niego odpowiedzi, aczkolwiek pozostając w błędnym przekonaniu, iż wystosowana do strony skarżącej informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy więc o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony skarżącej i ciążących na organie obowiązków. Zdaniem Sądu, niewłaściwa interpretacja przepisów prawa czy ich zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, wobec usprawiedliwionych podstaw skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do rozpoznania wniosku G. W. z dnia 20 marca 2019 r. o stwierdzenie nadpłaty, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W przedmiocie kosztów (pkt III), orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.