II SAB/Sz 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi I. W. i T. W. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w sprawie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem Wójta Gminy nr [...] z dnia [...], II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. orzeka o wymierzeniu Wójtowi Gminy grzywny w wysokości [...] ([...]) złotych, IV. zasądza od Wójta Gminy solidarnie na rzecz skarżących I. W. i T. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] I. i T. W. złożyli wniosek do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości działki nr ewid. [...] położonej w [...]. W wyniku przekazania podania stron do rozpoznania Wójtowi Gminy, jako organowi właściwemu w sprawie, organ ten w dniu [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając w rozstrzygnięciu, że podstawą odmowy wznowienia postępowania, nie może być ocena przesłanek jego wznowienia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy ponownie odmówił wznowienia postępowania na wniosek I. i T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że wskazywana przez strony jako wadliwa, ostateczna decyzja z dnia [...] istnieje w obrocie prawnym i kwestia ta winna być przez organ rozpatrzona merytorycznie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W dniu [...] Wójt Gminy wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dz. nr [...] od dz. nr [...] w [...]obręb [...]oraz upoważnił uprawnionego geodetę S.Z. do przeprowadzenia wskazanych prac. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy ponownie wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dz. nr [...] od dz. nr [...] w [...] obręb [...] i upoważnił uprawnionego geodetę L.Z. do przeprowadzenia wskazanych prac. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy uchylił postanowienie z dnia [...], z uwagi na niewywiązanie się przez wskazanego geodetę z wykonania zleconych prac. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości dz. nr [...] od dz. nr [...] w [...]obręb [...], z uwagi na nieuregulowanie sprawy spadkowej dotyczącej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, z treści decyzji dokładnie nie wynikało, czy organ umarza postępowanie rozgraniczeniowe czy postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości dz. nr [...] od dz. nr [...] w [...]obręb [...]. Kolejnym postanowieniem, z dnia [...] nr [...], Wójt Gminy zawiesił wszczęte postanowieniem z dnia [...] postępowanie, z uwagi na nieuregulowanie sprawy spadkowej dotyczącej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż organ nie wyjaśnił czy wnioskodawcy zabiegają o wznowienie postępowania, czy też o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, uregulowanego w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ podkreślił, że jednoznaczne sprecyzowanie żądań strony ma podstawowe znaczenie dla dalszego toku prowadzonej sprawy. W piśmie z dnia [...], skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. i T. W., reprezentowani przez pełnomocnika M.J. wskazali, iż administracyjne sprawy własnościowe związane z działką nr [...] trwają już ponad [...] lat. Opisali wszelkie zaistniałe, ich zdaniem, nieprawidłowości dotyczące operatów geodezyjnych, braków w dokumentacji archiwalnej działki nr [...], działań pracowników Urzędu Gminy. Do pisma załączyli [...] kserokopii: aktów notarialnych, decyzji, postanowień, pism do Wójta i Rady Gminy. W odpowiedzi na pismo organu II instancji z prośbą o sprecyzowanie żądania, wnioskodawcy wskazali, że intencją złożonej skargi jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie I. i T. W. za nieuzasadnione. Kolegium ustaliło, iż Wójt Gminy pismami z dnia [...] i [...] powiadomił wnioskodawców o konieczności jednoznacznego zdefiniowania wnoszonych żądań oraz poprosił o konkretne wskazanie jakie granice nieruchomości powinny zostać zweryfikowane. Strony nie odpowiedziały na wezwanie organu, natomiast pełnomocnik stron M.J. przesyłał i przesyła do organu I instancji szereg pism, z których nie wynikają żadne konkretne żądania, które nic nie wnoszą do sprawy i uniemożliwiają prowadzenie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy zastosował się do zaleceń Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia [...], gdyż wystosował do wnioskodawców pisma z prośbą o sprecyzowanie żądania. Korespondencja pełnomocnika stron M.J., kierowana do organu jest niejednoznaczna i brak w niej precyzyjnego określenia przedmiotu wniosku. Nawet gdyby przyjąć, że pełnomocnikowi chodzi o działkę nr [...] to i tak nie wiadomo, czy żądanie dotyczy przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określającej granice działek, czy też jest to żądanie przeprowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia [...] I.W. i T.W. wnieśli skargę za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie niezałatwienia w terminie, spraw wynikających z pisma z dnia [...] dotyczących nieprawidłowości prowadzenia sprawy dotyczącej granic zewnętrznych działki nr [...] obręb [...] w [...]. W piśmie z dnia [...], będącym sprecyzowaniem skargi z dnia [...], skarżący podali, że przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy zainicjowanej postanowieniem z dnia [...] o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości dz. nr [...] od dz. nr [...] w [...] obręb [...]. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż zmuszony był pozostawić sprawę rozgraniczenia nieruchomości bez rozpoznania, gdyż pełnomocnik skarżących, M.J. nie potrafił sprecyzować zakresu żądania, natomiast nieustannie kierował do organu korespondencję nie wnoszącą nic nowego do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, z w a ż y ł co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art.149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w ww. sprawach, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2). Na wstępie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika ze skargi, uzupełnionej pismem z dnia [...], skarżący wnieśli skargę na przewlekłość i bezczynność organu w załatwieniu sprawy wszczętej postanowieniem z dnia [...], tj. postanowieniem o wszczęciu postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości – działki nr [...], w obrębie [...] w [...] od działek nr [...]. Szczegółowe zasady prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego określają art. 29 - 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.). Przepisy te nie ustanawiają jednak innych niż zawarte w K.p.a. terminów załatwiania spraw, chociaż z pewnością w niektórych sytuacjach, z uwagi na złożoność procedur, będzie zachodziła konieczność przedłużenia tych terminów. Stosownie do treści przepisu art. 29 ust.1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Granice nieruchomości wyodrębniają z otaczającej przestrzeni zasięg prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Granice te określone są w terenie poprzez położenie punktów i przebieg linii granicznych. Istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granic na gruncie, celem ustalenia zasięgu prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Decyzje, o których mowa w przepisach art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy, tj. decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w przypadku zawarcia ugody, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, bądź decyzja o umorzeniu postępowania w przypadku nie dojścia do zawarcia ugody lub braku podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, kończą postępowanie rozgraniczeniowe przed organem administracji. Do ich wydania konieczne jest jednak przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Skoro w dniu [...] zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i do dnia rozprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedzającej wydanie wyroku, postępowanie to nie zostało zakończone jedną z ww. decyzji, to bezsprzecznie mamy do czynienia z bezczynnością albo z przewlekłością postępowania. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że w okresie od wydania postanowienia z dnia [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, organ I instancji podejmował szereg czynności, w tym zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe, skierował pismo do właścicieli działek (na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.) o sprecyzowanie zakresu żądania, nie można więc mówić o bezczynności organu. Działania te nie doprowadziły jednak do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Nie sposób się zgodzić z organami, iż w sprawie wszczętej w zasadzie wnioskiem z dnia [...] i nie zakończonej do dnia dzisiejszego, w której jednak organy podejmowały wiele działań, na jej obecnym etapie możliwe jest zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., wobec niesprecyzowanego żądania wniosku. Do tego konkretnie nie wiadomo jakiego wniosku. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi: Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (innym niż określone w § 1 art. 64 – brak adresu wnoszącego) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie pisma bez rozpoznania możliwe jest więc tylko przy łącznym spełnieniu przesłanek: pismo zawiera brak wynikający z przepisu prawa, wezwano wnoszącego pismo do usunięcia braku w terminie siedmiu dni, uprzedzono o zastosowaniu rygoru pozostawienia pisma bez rozpoznania przy nieuzupełnieniu braku w terminie. W ocenie sądu, skarżący w niniejszej sprawie wnosili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozgraniczeniu, natomiast postępowanie o rozgraniczenie było każdorazowo wszczynane z urzędu. Dodać należy, że występujący w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik skarżących nie jest pełnomocnikiem zawodowym (adwokat, radca prawny), nie posiada wykształcenia prawniczego, stąd organ korespondując z nim winien w sposób szczególny zwrócić uwagę na wynikające z art. 7, 8, 9, 11 K.p.a. zasady ogólne postępowania administracyjnego. Tymczasem działania organu są, w ocenie sądu, chaotyczne, sprzeczne ze sobą, nie zawierają rzetelnej informacji odnośnie do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania i w efekcie absolutnie nie prowadzą do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, sąd uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] prowadzone jest przewlekle, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa – od wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego minęło prawie 2 lata. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Sąd uznał, że nałożona na organ grzywna w wysokości [...] zł jest w pełni uzasadniona i przyczyni się do zakończenia wszczętego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt I i II wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt III wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.