II SAB/Sz 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. I. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta S., w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r., o udostępnienie informacji publicznej. Do skargi I. P. dołączył kopię ww. wniosku (przesłanego organowi pocztą elektroniczną), o udostępnienie informacji publicznej, tj. kosztorysu, na który powołał się Prezydent Miasta S., podczas debaty o rewitalizacji alei [...] w S., zgodnie z którym koszt budowy linii tramwajowej na ww. alei wyniesie około [...] złotych. Wnioskodawca prosił o udzielenie odpowiedzi na adres e-mail. Według Skarżącego, bezczynność organu stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.". Wobec powyższego Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: "P.p.s.a."), - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podał, że w dniu 16 maja 2017 r., podczas spotkania informacyjnego na temat rewitalizacji alei [...] w S., P. K., Prezydent Miasta S. stwierdził, że Spółka A, będąca jednoosobową spółką Gminy Miasto S., opracowała na jego zlecenie kosztorys, zgodnie z którym koszt budowy linii tramwajowej na alei [...] to wydatek rzędu około [...] zł. Dalej wskazał, że w dniu 31 maja 2017 r. otrzymał odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie tego kosztorysu, jednakże zauważył, że opisanie treści dokumentu, czy też poinformowanie wnioskodawcy o motywach jakimi kierował się organ formułując tezę, zamiast udostępnienia kserokopii żądanego dokumentu, nie realizuje prawa do informacji publicznej i jest stanem bezczynności organu. Ponadto podniósł kwestię terminu udzielenia odpowiedzi przez organ, stosownie do art. 13 u.d.i.p. Według skarżącego, oczywistym jest, że organ pozostaje w bezczynności i będąc błędnie przeświadczony, iż udostępnił informację publiczną, zgodnie z wnioskiem. Zauważył, iż gdyby nawet uznać, że informacja faktycznie została udostępniona, to i tak nastąpiło to po terminie. Podniósł, że sporządzenie krótkiego i nieskomplikowanego pisma zajęło organowi aż 14 dni. Prezydent Miasta S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że jego wypowiedź, o czym poinformowano wnioskodawcę, została oparta na szacunkowym, roboczym zestawieniu kosztów, sporządzonym przez Spółka A, nie zaś kosztorysie w rozumieniu przepisów prawa, sporządzonym przez autora dokumentacji projektowej i przez niego podpisanym. Według organu, to szacunkowe zestawienie nie ma charakteru dokumentu, rozumianego jako dokument finansowy realizacji inwestycji budowlanej, przygotowanego przez osobę z uprawnieniami, określającego kalkulację ceny według ustalonych metod, w oparciu o przedmiar lub obmiar robót. Wyjaśnił ponadto, że przedmiotowe zestawienie nie przybrało postaci dokumentu, do którego zastosowanie mogłyby mieć przepisy u.d.i.p. Organ wskazał, że zestawienie kosztów otrzymał drogą e-mail, w ramach roboczej korespondencji, które zawiera poszczególne pozycje kosztów wraz z kwotami realizacji linii tramwajowej. Organ argumentował, że zestawienie to nie jest oficjalnym dokumentem Spółki, a jedynie roboczą informacją w sprawie, którą to informację udostępniono Skarżącemu. Podkreślał, że żaden przepis u.d.i.p., nie nakłada na zobowiązanego obowiązku udostępniania korespondencji mailowej ani udostępniania materialnego substratu informacji, zwłaszcza gdy nie ma ona charakteru oficjalności. Stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy dane o szacunkowych kosztach budowy linii tramwajowej otrzymane drogą e-mail nie przybrały postaci dokumentu urzędowego ani innego dokumentu mającego charakter oficjalny. W ocenie organu, skarga jako nieznajdująca usprawiedliwionych podstaw powinna zostać oddalona, przede wszystkim z tego względu, że Skarżący jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Organ podał, że jego stanowisko w sprawie szacowanych kosztów jest jawne, prezentowane było na spotkaniu z mieszkańcami w dniu 16 maja 2017 r., do którego nawiązuje Skarżący oraz jest dostępne na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (organ wskazał odsyłacz do miejsca udostępnienia na stronie internetowej). Organ powołał się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące, że będące nośnikami informacji dokumenty prywatne, a – zdaniem organu – korespondencja e-mail ma taki charakter prywatny, nie stanowią one informacji publicznej, a co za tym idzie nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. Wobec zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do udostępnienia przedmiotowego kosztorysu, Prezydent Miasta S. w oparciu o art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wskazał, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji, której nie posiada. Wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentem będącym przedmiotem skargi, a jest w posiadaniu informacji na temat szacunkowych kosztów przedsięwzięcia przesłanych przez Spółkę i informacja o tych kosztach została Skarżącemu udostępniona. Odnosząc się do poruszonej w skardze kwestii terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek, organ wskazał, że odpowiedź została udzielona z zachowaniem terminów ustawowych. Wyjaśnił, że udostępnianie informacji publicznej nie jest ani podstawowym, ani jedynym zadaniem publicznym pracowników, w tym pracowników Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej, do właściwości rzeczowej których należało udzielenie odpowiedzi. Organ podkreślił, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że pozostaje on w bezczynności. Z daleko idącej ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd, iż organ pozostawał w bezczynności, Prezydent Miasta S. podkreślił, że biorąc pod uwagę okoliczności wyżej opisane, nie można mu zarzucić braku woli i braku jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy. Podniósł, iż informacja publiczna została udostępniona w terminie, co winno skutkować brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności sprawy były tego rodzaju, aby można było je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Dodał, że z całą pewnością w jego działaniu nie można dopatrzyć się przejawów lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, co powinno uzasadniać odstąpienie od zastosowania art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że skarga nie jest zasadna. Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – j.t. ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji uzależnione jest zatem od treści wniosku, a także od tego, czy żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. W takim bowiem przypadku wystarczającym będzie wskazanie adresu strony, pod którym się one znajdują. Dokonując oceny zasadności skargi wskazać należy, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w pierwszej kolejności winien zbadać, czy żądane informacje stanowią informację w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie – po dokonaniu takiej kwalifikacji ustalić, czy zachodzą przesłanki do udostępnienia informacji, bądź odmowy jej udostępnienia. W niniejszej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia kosztorysu sporządzonego na zlecenie Prezydenta Miasta S., dotyczącego kosztów budowy linii tramwajowej w al. [...] w S. wywodząc, że na spotkaniu w dniu 16 maja 2017 r. Prezydent Miasta S. podając koszt budowy linii tramwajowej w ramach rewitalizacji al. [...] powołał się na sporządzony na jego zlecenie kosztorys. W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji, uznając je za informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacja dotycząca kosztów planowanej przebudowy alei [...] dotyczy wydatków publicznych. W sytuacji, gdy Gmina Miasto S. podejmie decyzję o rewitalizacji al. [...] w zaprezentowany na spotkaniu sposób, będzie musiała wydatkować na ten cel środki publiczne. Jak wynika z udzielonej Skarżącemu odpowiedzi dane dotyczące kosztów przebudowy al. [...] i wybudowania linii tramwajowej oparte zostały na szacunkowej wycenie sporządzonej przez Spółka A. Jednocześnie wskazano Skarżącemu jakie elementy przy sporządzaniu tej wyceny zostały wzięte pod uwagę, jak również jak kształtuje się szacunkowy koszt wykonania całości prac dla tych elementów, a ponadto jakie będą koszty zastosowania dla całości inwestycji systemu tłumienia drgań. Z udzielonej Skarżącemu odpowiedzi wynika zatem, że dla inwestycji, o której mowa nie sporządzono kosztorysu, a jedynie szacunkową wycenę i informacja na temat tej wyceny została przekazana. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., na który powoływał się Skarżący dotyczył sytuacji, w której żądane dokumenty – odmiennie aniżeli w tej sprawie, zostały wytworzone, ale nie zostały udostępnione na wniosek – przekazano jedynie informację w formie opisowej dotyczącą dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący nie domagał się udostępnienia jakiejkolwiek informacji dotyczącej spodziewanych kosztów rewitalizacji, ale kosztorysu, a taki dokument nie powstał i podmiot zobowiązany nim nie dysponuje. Na marginesie wskazać należy, że Gmina Miasto S., zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 – j.t. ze zm.), w związku z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 – j.t ze zm.) ma obowiązek stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych, a w konsekwencji również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 130, poz.1389), zatem sporządzony kosztorys musiałby spełniać wymagania, o których mowa w tych przepisach. Ze skargi oraz przekazanej Skarżącemu odpowiedzi oraz odpowiedzi na skargę wynika jednoznacznie, że kosztorys w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów nie został sporządzony, a sformułowanie "kosztorys", na spotkaniu z mieszkańcami – na co powołuje się Skarżący, zostało użyte w rozumieniu potocznym. W tych okolicznościach należało uznać, że Prezydent Miasta S. przekazując informację dotyczącą szacunkowej wyceny wywiązał się z nałożonego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku i nie pozostaje w związku z tym w bezczynności. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut Skarżącego dotyczący zbyt długiego oczekiwania na udzielenie odpowiedzi. Ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 1 obowiązek udzielenia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, nie definiując jednocześnie pojęcia "bez zbędnej zwłoki". W ocenie Sądu oznacza to, że podmiot zobowiązany powinien udostępnić żądane informacje szybko i sprawnie, w miarę posiadanych sił i środków, nie przekraczając wszakże czternastodniowego terminu. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. nie przekroczył zakreślonego art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu, natomiast zważywszy na podnoszoną w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż udzielanie informacji publicznej nie jest podstawowym zadaniem komórki organizacyjnej, która w ramach swoich kompetencji przygotowała odpowiedź na wniosek Skarżącego, przekazania informacji w ostatnim dniu terminu nie sposób uznać za przejaw bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.