II SAB/Sz 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji IV. w pozostałym zakresie oddala skargę. V. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 2 września 2024 r. M. G. (dalej: "skarżący") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "ZWINB", "organ") w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji, o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożył do ZWINB odwołanie od decyzji administracyjnej PINB.0510.4.19-14.2023.RS, które to wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 27 lipca 2024 r. Organ nie dochował miesięcznego terminu na rozpoznanie odwołania i nie wydał decyzji w sprawie oraz nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie art. 36 k.p.a. W ocenie skarżącego ZWINB jest bezczynny a bezczynność ta rażąco narusza przepisy prawa. Zdaniem skarżącego proste postępowanie jakim jest wznowione postępowanie administracyjne trwa już od 14 miesięcy licząc od złożenia w czerwcu 2023 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Najpierw organy powiatowe nie dokonywały żadnych czynności przez 6 miesięcy, teraz organ wojewódzki nie rozpoznaje sprawy w terminie. Skarżący nadmienił również, że organ wojewódzki dokonuje błędnej wykładni art. 28 k.p.a. i twierdzi, że skarżący nie może być stroną tego konkretnego postępowania administracyjnego. Niestety mimo określonego przez organ stanowiska nie podejmuje on czynności w celu wydania decyzji administracyjnej w terminie, co narusza podstawowe prawa skarżącego i ogranicza mu możliwość dochodzenia swoich praw przed WSA. Skarżący wskazał również, że w dniu 1 września 2024 r. złożył w sprawie ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że ze względu na dużą ilość spraw, znaczące kłopoty kadrowe w Wydziale Orzecznictwa Administracyjnego i okres wakacyjny rzeczone odwołanie zostało rozpatrzone poprzez wydanie decyzji w dniu 4 września 2024 r. Z tych samych przyczyn skarżący nie został zawiadomiony o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia jego odwołania. Organ nadmienił, że przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania w piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r. ustosunkował się do wniosku skarżącego dotyczącego uznania go za stronę wznowionego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy na wstępie, że rozpoznając skargę "w granicach sprawy", jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen tych aspektów skargi, które powinny podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w tym zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynnością jest stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20). Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Z przedłożonych przez organ akt sprawy wynika, że w dniu 24 lipca 2024 r. ZWINB otrzymał odwołanie skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 27 czerwca 2024 r., nr PINB.0510.4.19-14.2023.RS oraz że w dniu 4 września 2024 r. ZWINB rozpoznał ww odwołanie wydając decyzję w tej sprawie. W kontekście powyższych uwag, Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził bezczynność organu, bowiem organ przekroczył miesięczny termin rozpatrzenia odwołania, nie zawiadamiając jednocześnie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. W ocenie Sądu duży wpływ spraw do organu, braki kadrowe czy też okres urlopowy nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Okoliczności te wiążą się bowiem z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w przewidzianym prawem terminie (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 114/23). Sąd stosownie do art. 149 § 3 p.p.s.a., stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, nakierowanego na oczywiste lekceważenie strony, która to sytuacja w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec rozpatrzenia przez ZWINB odwołania skarżącego i podjęcia decyzji z dnia 4 września 2024 r., Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania skargi, co do zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt III wyroku). W pkt IV wyroku mieści się oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/19). Bezczynność organu nie miała charakteru rażącego stąd, w ocenie Sądu, nie było potrzeby stosowania tej sankcji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono w pkt V wyroku. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl