II SAB/Sz 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi N. N. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Z. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego N. N. z dnia 3 listopada 2017 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Wojewodę Z. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 20217 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego N. N. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, IV. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego N. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. N. (zwany dalej: "stroną", "skarżącym"), zastępowany przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wojewody Z., w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2017 r. skarżący złożył do Wojewody M. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu podjęcia zatrudnienia. Organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił stronie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził niedopuszczalność odwołania, zobowiązując jednocześnie Wojewodę M. do prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji. Przedmiotową decyzję wysłano na prawidłowy adres pełnomocnika strony w dniu [...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Wojewody M.. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję Wojewody M. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący zwrócił się do Wojewody M. o przekazanie sprawy Wojewodzie Z., w związku ze zmianą miejsca pobytu. W zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda M. stwierdził swoją niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] lipca 2017 r. i przekazał wniosek do Wojewody Z. (zwanego dalej: "organem"). Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. (vide: koperta, k. 75 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. Wydział Zamiejscowy w S., Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa albo ochrony bezpieczeństwa lub porządku prawnego. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował organ, że z powodu trwających czynności sprawdzających odpowiedź zostanie udzielona w późniejszym terminie. W dniu [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło do organu złożone przez skarżącego ponaglenie do załatwienia sprawy. W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. organ poinformował stronę, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] lipca 2021 r. Organ wyjaśnił, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ponieważ nie otrzymał wszystkich dokumentów potrzebnych do udzielenia zezwolenia. Jednocześnie organ wezwał stronę do nadesłania brakujących dokumentów. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. organ zwrócił się do: - Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod adresem podanym przez stronę, - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. o informacje, czy strona podlegała ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu oraz o podanie jakie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe zostały zaewidencjonowane na koncie strony do [...] czerwca 2018 r., - T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. o udzielenie informacji, czy Spółka podtrzymuje chęć dalszego zatrudnienia strony. W skardze do Sądu na bezczynność organu (data wpływu - [...] maja 2021 r.) skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia skarżącemu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie miesiąca, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł w związku z dopuszczeniem się bezczynności w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego. W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżący podniósł, że od złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce minęło już ponad trzy lata. Złożenie ponaglenia miało miejsce półtora miesiąca temu i nie spotkało się z jakąkolwiek aktywnością ze strony organu. Organ uchybił terminowi 7 dni do rozpatrzenia ponaglenia (art. 37 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego), nie podejmując żadnych działań ani nawet nie informując skarżącego o przyczynach opóźnienia. Organ dopuścił się bezczynności, poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań w postępowaniu w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek strony został mu przekazany w dniu [...] sierpnia 2021 r., w okresie kiedy na terytorium RP obowiązywał stan epidemii. Wskazywał, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wpływających do organu wniosków w sprawach legalizacji pobytu ilość złożonych dziennie wniosków jest znacząco większa od możliwości dziennej liczby załatwiania spraw. Możliwości organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone. Zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia postawiony skargą zarzut. Sprawa nie mogła być załatwiona w terminie krótszym. Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, w których nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo może być uzupełniony przez organ, poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych. Każda zmiana okoliczności faktycznych sprawy ma wpływ na długość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt, gdyż organ rozpatrujący wniosek cudzoziemca zobligowany jest do ich uwzględnienia w toku decyzyjnym. Z uwagi na trzydziestodniowy termin do uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach (przedłużony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji) i załączenie do wniosku dokumentów niewystarczających do udzielenia stronie żądanego zezwolenia, organ nie mógł zakończyć postępowania w terminie jednego miesiąca od otrzymania przekazanej sprawy. Czynności podejmowane przez organ odbywały się w pewnych odstępach czasowych, lecz nie było to związane z opieszałością, pozornością czy nieuzasadnionym przedłużaniem terminów przez organ, w celu opóźnienia załatwienia sprawy. Wydłużony czas podjęcia działań w sprawie wynikał z konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wymagającego wnikliwej analizy dokumentów. Indywidualna sprawa strony nie mogła być załatwiona w sposób wybiórczy. Naruszałoby to przyjętą przez organ zasadę i w konsekwencji narażało na zarzut nierównego traktowania stron postępowań ubiegających się o legalizacje pobytu. Z uwagi na jednoczesny wpływ dużej ilości wniosków każdego dnia, o różnym stopniu skomplikowania i przygotowania ich przez strony, organ przyjął zasadę załatwiania spraw według kolejności wpływu (z uwzględnieniem stanu zawieszenia terminów). Organ zauważył, że od dnia wprowadzenia stanu epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. 20 marca 2020r. do dnia 24 maja 2020 r., kiedy nastąpiło kontynuowanie biegu zawieszonych terminów administracyjnych na podstawie art. 15zzr i 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r., do organu wpłynęły 2.834 wnioski cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast od 25 maja 2020 r. do 10 sierpnia 2020 r. (wpływ przekazanego przez Wojewodę M. wniosku o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt) do organu wpłynęło 2.968 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym czasie, a także po dacie wpływu wniosku strony, terminy dokonywania czynności w sprawach były znacząco wydłużone z uwagi na konieczność zachowania reżimu sanitarnego a także osłabienie kadrowe wynikające z pandemii COVID-19 (zachorowania pracowników, praca zdalna, pobyt pracowników na świadczeniach w związku ze sprawowaniem opieki na dziećmi). Jak argumentował organ, w postępowaniach tego rodzaju zasadniczo dąży do wydania decyzji pozytywnej, tj. legalizującej pobyt cudzoziemca. Decyzja musi być jednak wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Obecnie postępowanie nie może być zakończone ze względu na prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, a w szczególności oczekiwanie na uzupełnienie przez stronę wymaganych prawem dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że – stosownie do art. 199 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Przystępując do rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów procedury regulującej zasady postępowania administracyjnego, zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – j.t.), zwanej dalej "k.p.a." W art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. W szczególności dotyczy to sprawnego i szybkiego podejmowania kolejnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a następnie wydania rozstrzygnięcia. Szybkie i sprawne procedowanie i zakończenie sprawy wydaniem odpowiedniego aktu ma fundamentalne znaczenie dla pewności obrotu prawnego z jednej strony i zapewnienia gwarancji procesowych stronom postępowania - z drugiej. Służy również budowaniu pozytywnego wizerunku i zaufania do organów władzy publicznej. Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ nie wydaje w terminach określonych w art. 35 k.p.a. aktu administracyjnego pomimo tego, że zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami jest do tego zobowiązany. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarzut bezczynności Wojewody Z. jest uzasadniony, bowiem organ ten do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w niniejszej sprawie, mimo upływu procesowych terminów, a także pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia. Jako, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody Z., Sąd dokonał oceny działalności tego organu, od momentu przekazania przez Wojewodę M. wniosku skarżącego wraz z aktami sprawy, to jest od dnia [...] sierpnia 2020 r. Analiza przedłożonych Sądowi akt prowadzi do wniosku, że działania zmierzające do załatwienia sprawy zostały podjęte przez ten organ dopiero po upływie blisko 6 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Dopiero wówczas bowiem organ zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. Wydział Zamiejscowy w S., Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa albo ochrony bezpieczeństwa lub porządku prawnego. Kolejna aktywność organu ukierunkowana na załatwienie sprawy miała miejsce po upływie kolejnych 3 miesięcy – w maju 2021 r., miesiąc po złożeniu przez skarżącego ponaglenia (którego treść wyraźnie wskazuje na charakter tego pisma i wbrew wywodom organu nie stanowi wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy). Dopiero wówczas organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do dnia [...] lipca 2021 r., przy czym do dnia wniesienia skargi decyzja nie została wydana, co wynika wprost ze złożonej przez organ odpowiedzi na skargę. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności i nie stanowią usprawiedliwienia dla tego stanu podnoszone przez organ okoliczności związane z dużym wpływem wniosków, stanem epidemii, koniecznością długiego oczekiwania na odpowiedzi organów, do których się zwrócono, czy stanem kadrowym, uniemożliwiającym sprawne funkcjonowanie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zasada szybkości postępowania nie może doznawać ograniczenia z przyczyn leżących po stronie organu, którego zadaniem jest taka organizacja pracy, która umożliwi dostosowanie jego struktury do zmieniających się warunków, zwłaszcza – co wynika również z odpowiedzi na skargę, że znaczny wpływ wniosków o przyznanie pobytu czasowego na terenie RP nie ma charakteru incydentalnego, a jest efektem szerszego zjawiska. Stąd działania organu winny być nakierowane na szybkie i sprawne załatwianie wniosków, w szczególności strony nie mogą obciążać konsekwencje niewłaściwej organizacji pracy, czy braków kadrowych po stronie organu. Stan bezczynności ma charakter obiektywny, a dla jego stwierdzenia wystarczającym jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego i nie wydał w zakreślonym przepisami prawa terminie decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter rażący, o czym świadczy opieszałość w podejmowaniu kolejnych czynności w sprawie. Gdyby bowiem organ zwrócił się do właściwych instytucji z wnioskami o udzielenie informacji dotyczących skarżącego niezwłocznie po przekazaniu wniosku, to nie ulega wątpliwości, że czas oczekiwania na odpowiedzi uległby znacznemu skróceniu. To z kolei pozwoliłoby organowi na podjęcie decyzji w rozsądnym terminie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ od momentu przekazania wniosku w sierpniu 2020 r., tylko raz – w maju 2021 r., a więc po upływie 9 miesięcy od jego otrzymania, poinformował stronę o terminie rozpatrzenia jego sprawy. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla takiego działania organu stan epidemii, skoro wniosek skarżącego wpłynął do Wojewody Z. już po zniesieniu części obostrzeń, organ w tym czasie wysyłał korespondencję do innych organów i instytucji, a podejmowane w sprawie działania dotyczyły wyłącznie ustalenia w formie pisemnej, czy istnieją przeciwwskazania do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt i pracę Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że naruszenie prawa strony do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, prawa do informacji o toczącym się postępowaniu i terminach załatwienia jego wniosku, stanowi podstawę do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ustalając jej wysokość, poza wskazanymi okolicznościami , Sąd wziął pod uwagę również i to, że wniosek skarżącego obejmował także pozwolenie na pracę, a wydłużenie jego rozpoznania niewątpliwie miało wpływ na sytuację skarżącego. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).