II SAB/Sz 74/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinku dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku do rozpoznania wniosku skarżącego J. W. z dnia 5 stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinku grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. w pozostałej części oddala skargę; VI. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku na rzecz strony skarżącej J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 10 lutego 2025 r., J. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na "wadliwe i karygodne postępowanie Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB w S.) wobec uporczywego długotrwałego uchylania się od realizacji nakazu zawartego w postanowieniu [...] z dnia 2 marca 2023 wydanym przez ZWINB w S. w sprawie sprostowania nieuprawnionych, nieadekwatnych i zafałszowujących rzeczywistość zapisów zawartych w uzasadnieniu decyzji [...] z dnia 23 grudnia 2021 r.". Skarżący wskazał, iż domaga się: 1) zobowiązania PINB w S. do realizacji postanowienia ZWINB w S. z dnia 2 marca 2023 r tj. wnioskowanego przez Skarżącego sprostowania zapisów zawartych w uzasadnieniu wydanej dniu 23 grudnia 2021 r. decyzji, 2) potwierdzenia długotrwałej bezczynności i zarazem przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia prawa przez PINB w S. i ukaranie tego organu za uporczywe ignorowanie wniosków, pism i ponagleń, 3) zasądzenie do zapłaty na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w dolnym przewidzianym prawem wymiarze. Dodatkowo skarżący oświadczył, iż domaga się "pouczenia PINB w S. o ciążącym na organie obowiązku reagowania na zgłoszenia, pisma, prośby składane do urzędu przez obywateli i udzielania im odpowiedzi adekwatnych do okoliczności i posiadanej przez PINB wiedzy oraz w terminach zakreślonych w art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. oraz "potwierdzenia działania PINB w S. na rzecz utrudniania i ograniczania skarżącemu możliwości korzystania z przysługujących mu praw poprzez ograniczanie prawem określonych możliwości obywatela w zakresie skarżenia decyzji, postanowień PINB do organu nadrzędnego". W uzasadnieniu skargi obszernie opisano okoliczności wydania przez PINB w S. decyzji z dnia 17 września 2018 r nr. [...] oraz następnie decyzji tego samego organu z 23 grudnia 2021 r. stwierdzającej wykonanie obowiązków nałożonych z decyzją z dnia 17 września 2018 r. Zdaniem skarżącego ta decyzja zawiera "fałszujące rzeczywistość zapisy". Wobec powyższego, w dniu 5 stycznia 2023 r., skarżący złożył wniosek o "skorygowanie decyzji" jednak organ pozostał bierny, ignorując także nałożone na PINB S. przez ZWINB w S. zobowiązanie do załatwienia tej sprawy w terminie 30 dni od chwili otrzymania postanowienia z dnia 2 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę PINB w S. wyjaśnił, iż skarga dotyczy zakończonego postępowania administracyjnego znak [...] w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...]. Powyższe postępowanie dotyczyło usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] poprzez wykonanie robót budowlanych, tj.: 1. wykonanie zewnętrznej izolacji poziomej przeciwwodnej werandy, 2. wykonanie obróbek blacharskich, 3. posadzki betonowej werandy. Sprawa została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej z dnia 23 grudnia 2021 r., stwierdzającej wykonanie nałożonych obowiązków, od której strony nie wniosły odwołania. Zdaniem organu kolejne pisma dotyczące przedmiotowej sprawy dotyczą wykonanych i zakończonych robót budowlanych. Mają one za przedmiot fizycznie zakończone roboty budowlane, wykonane zgodnie z decyzją. Dotyczą one zatem zakończonego już postępowania administracyjnego. W ocenie organu kolejne pisma wnoszone przez skarżącego, nie zmieniają oraz nie zmieniały stanu technicznego istniejącego obiektu. Zdaniem PINB w S. nie wnoszą one nic do sprawy, wobec czego organ nie podejmował działań. Jak oświadczył organ pisma skarżącego mają na celu wymuszenie na PINB w S. zapewnienie dozoru technicznego nad obiektem budowlanym zdejmując obowiązek z właściciela obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast w myśl art. 149 p.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Sąd ustalił, iż decyzją z dnia 17 września 2018 r. PINB w S. nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] poprzez wykonanie robót budowlanych w postaci: 1. izolacji poziomej przeciwwodnej posadzki tarasu nad werandą, 2. obróbek blacharskich tarasu nad werandą, 3. posadzki betonowej tarasu nad werandą, w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Kolejną decyzją, z 23 grudnia 2023 r., PINB w S. stwierdził na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowalne wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z 17 września 2018 r. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron, jest zatem ostateczna. W dniu 5 stycznia 2023 skarżący wystąpił pisemnie do PINB w S. o "sprostowanie decyzji [...] z dnia 23 grudnia 2021 dot. potwierdzenia wykonania nakazu wykonania wymiany izolacji przeciwwodnej posadzki balkonu". PINB w S. w następstwie powyższego pisma nie podjął żadnych działań uznając, iż pismo dotyczy zakończonej sprawy administracyjnej. W następstwie ponaglenia wniesionego w dniu 24 lutego 2024 r. do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB), powyższy organ na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. stwierdził iż PINB w S. dopuścili się bezczynności w załatwieniu sprawy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 5 stycznia 2023 r. ZWINB stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał PINB w S. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia. W postanowieniu wyjaśniono, iż pomimo upływu ponad miesiąca od otrzymania wniosku, organ I instancji pozostaje bezczynny w przedmiotowej sprawie, nie podjął żadnych działań w celu jej załatwienia, nie powiadomił również strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ani nie podał nowego terminu jej załatwienia, czym naruszył przepis art. 36 k.p.a. Powyższe postanowienie wpłynęło do organu I instancji 7 marca 2023 r. a zatem termin na jego wykonanie wyznaczony przez organ administracji wyższego stopnia upływał w dniu 6 kwietnia 2024 r. Również po wniesieniu kolejnego ponaglenia, w dniu 16 września 2024 r., organ nie rozpatrzył wniosku z 5 stycznia 2023 r. i w dalszym ciągu pozostawał tym zakresie bierny. W tym miejscu, mając na względzie stawisko organu dotyczące ostatecznego charteru jego decyzji z 23 grudnia 2023 r. należy przypomnieć, iż również w odniesieniu do decyzji ostatecznych stronom postępowania administracyjnego przysługuje szereg uprawnień. W szczególności strony mogą w stosunku do decyzji ostatecznych korzystać zarówno z nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji jak i domagać się np. sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Wobec powyższego każde pismo po wpłynięciu do organu powinno zostać ocenione pod kątem wniosków w powyższym zakresie. W przypadku gdy takie wnioski nie są należycie sformułowane, organ powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości jakiego i w jakim trybie oczekuje działania od organu administracji. Sąd dostrzega, iż w rozpatrywanej sprawie w istocie jest jasne czy skarżący występując z pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. domagał się sprostowania decyzji w trybie art. 113 k.p.a., zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. czy np. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. W takim jednak przypadku prawidłowe działanie organu administracji, po stwierdzeniu niejasności stanowiska wnioskodawcy, powinno polegać na wezwaniu go do wyraźnego wskazania które z przewidzianych w k.p.a. postępowań zamierza zainicjować swoim pismem, w szczególności poprzez wskazanie stosownej podstawy prawnej lub inne wyraźne oznaczenie rodzaju postępowania przewidzianego w ustawie. Dalej zaś, stosowanie do doprecyzowanego stanowiska strony organ winien podejmować dalsze działania procesowe czy to prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem, czy to rozstrzygając o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania czy to knocąc je w inny przewidziany w przepisach sposób. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone jednym z aktów administracyjnych przewidzianych w k.p.a. (decyzja, postanowienie) lub gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu godzi się też przypomnieć, że stosownie do art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nadto, w myśl art. 36 ust. 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż niesporna w sprawie bierność PINB w S. w zakresie rozpoznania wniosku z 5 stycznia 2023 r. winna być zakwalifikowana jako bezczynność tego organu, o czym orzeczono w pkt I sentencji. W ocenie Sądu, zarówno z uwagi na czas, w którym organ nie podejmował działań (wynoszący przeszło 2 lata), jak i uwzględniając brak wykonania postanowienia organu administracji wyższego stopnia stwierdzającego bezczynność PINB w S., zaistniałą w prawie bezczynność należy uznać za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji. Konsekwencją powyższych ustaleń oraz dalszego braku rozpatrzenia wniosku z 5 stycznia 2023 r. do daty orzekania przez Sąd, konicznym okazało się zobowiązanie PINB w S. do rozpoznania wniosku skarżącego J. W. z dnia 5 stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy o czym orzeczono w pkt III sentencji. Sąd uznał też za uzasadnione zastosowanie względem organu administracji środka o charakterze prewencyjno-represyjnym poprzez wymierzenie mu grzywny w wysokości [...] zł (w pkt IV sentencji). Grzywna w powyższej wysokości jest adekwatna do stwierdzonych uchybień i ma w szczególności zmobilizować organ do wprowadzenia rozwiązań mających zapobiegać sytuacjom, w których wnioski obywateli nie są należycie wnikliwie oceniane a postanowienia organu wyższego stopnia stwierdzające bezczynność nie są respektowane. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie, iż nie są mu znane inne przypadki rażącego naruszenia prawa przez PINB w S. a zatem wysokość grzywny powinna być odpowiednio wyważona, pełniąc głownie rolę sygnalizacją dla piastuna organu w zakresie zaistniałych w organie kwalifikowanych naruszeń prawa. Zdaniem Sądu taka wysokość grzywny będzie też wystarczająca do osiągniecia celu jakim jest rozpatrzenie wniosku skarżącego zgodnie z zasadami k.p.a. Natomiast Sąd nie uznał za celowe przyznanie sumy pieniężnej w zawnioskowanym przez skarżącego "dolnym przewidzianym prawem wymiarze". Ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej oraz grzywny, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Jak jednak wskazuje się w literaturze, przy zastosowaniu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny lub dyscyplinująco–represyjno-kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) – zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kw.Pr.Pod 2017, nr 2, s. 41-54. Zawnioskowany w skardze środek w postacie sumy pieniężnej "w minimalnej wysokości" (a więc np. 1 zł) nie sposób uznać za środek efektywny i prowadzący do realizacji celów sumy pieniężnej. Zatem w tym zakresie skarga została oddalona, o czym orzeczono w pkt V sentencji. W zakresie pozostałych żądań skarżącego należy wyjaśnić, iż ocenie Sądu podlegała poprzedzona ponagleniem sprawa dotycząca rozpatrzenia jego wniosku z 5 stycznia 2023 r. Warto też wyjaśnić, że terminy określone w art. 35 k.p.a. oraz związane z nimi środki zaskarżenia mają zastosowanie jedynie w toku postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt VI sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Cytowane w uzasadnieniu wyroku sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl.