II SAB/Sz 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania pomieszczenia gospodarczego I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w przedmiocie rozpoznania wniosków skarżącej z 18 września 2015 r. i 3 grudnia 2015 r. dotyczących użytkowania przez U. S. pomieszczenia gospodarczego położonego w [...]. W uzasadnieniu skargi Z. S. wskazała, że w dniu 18 września 2015 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania budynku gospodarczego przez U. S. Wyjaśniła, że we wniosku szczegółowo opisała problem polegający na tym, że oprócz zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na garaż bez stosownego zezwolenia oraz zgody na zmianę przeznaczenia, U. S. zaczęła palić w tym budynku czymś, co powoduje, że z komina wydobywa się duszący dym, który oddziałuje na jej posesję, a wydobywające się z komina iskry stanowią zagrożenie dla okolicznych domów mieszkalnych. W ocenie skarżącej znajdujący się na budynku komin nie spełnia wymogów przeciwpożarowych. Skarżąca wskazała, że dwukrotna odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie jest niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że w dniu 18 września 2015 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dwa wnioski o wszczęcie postępowania. Jeden dotyczył wybudowanej przez U. S. bramy, a drugi użytkowania pomieszczenia niezgodnie z przeznaczeniem. Na oba wnioski PINB odpowiedział pismem, zamiast wydać decyzję lub postanowienie. W związku z powyższym skarżąca wniosła, w dniu 3 grudnia 2015 r., na oba pisma zażalenia na bezczynność do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej "ZWINB". Skarżąca wskazała, że jednocześnie złożyła kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego w prawem użytkowania pomieszczenia i ponownie otrzymała odpowiedź w formie zwykłego pisma. Ponownie zatem, w dniu 21 grudnia 2015 r., złożyła zażalenie na bezczynność organu powiatowego do ZWINB. Z przedłożonych sądowi akt postępowania wynika, że pismem z dnia 18 września 2015 r. skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania przez U. S. pomieszczenia gospodarczego przy ul. [...]. W związku z powyższym PINB w S. przeprowadził oględziny posesji, a następnie pismem z dnia 19 października 2015 r. udzielił skarżącej odpowiedzi, z której wynikało, że komin na budynku garażowym jest stary, istniejący, wbudowany w bryłę budynku poniemieckiego. Do komina jest podłączony piecyk typu koza, który zgodnie z oświadczeniem U. S. nie jest użytkowany. W momencie zakupu posesji przez U. S. w roku 1989 do przewodu kominowego podłączone było urządzenie grzewcze. W związku z tym nic nie wskazuje na to, aby przedmiotowy budynek zmienił swoje przeznaczenie. Organ wyjaśnił ponadto, że przepisy odrębne nie zakazują montażu urządzeń grzewczych w budynkach gospodarczo – garażowych, natomiast nie można przywoływać obecnie obowiązujących przepisów co do wysokości komina, który został wybudowany wkrótce po zakończeniu ostatniej wojny. Na skutek złożonego przez Z. S. zażalenia na bezczynność ZWINB w S. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony, albowiem posesja skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z posesją U. S. Ponadto organ wojewódzki podkreślił, że budynek gospodarczy, którego dotyczył wniosek skarżącej, jako obiekt budowlany nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, nie narusza tym samym przysługujących jej praw, co oznacza, że skarżąca nie może domagać się od organów nadzoru budowlanego ochrony tych praw. Na kolejny złożony w tej samej sprawie, równocześnie z zażaleniem na bezczynność wniosek skarżącej z dnia 3 grudnia 2015 r. organ powiatowy udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia 10 grudnia 2015 r., podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 października 2015 r. Na skutek złożonego przez Z. S. zażalenia na bezczynność ZWINB w S. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy z uzasadnieniem identycznym jak w postanowieniu dotyczącym postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 18 września 2015 r. Nadto z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania pomieszczenia gospodarczego niezgodnie z jego przeznaczeniem przez U. S. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie wyjaśnił, że w związku z faktem, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego . Organ wskazał także, że pomimo tego, że organ II instancji nie wskazywał na błędy w postępowaniu prowadzonym przez PINB, organ ten wydał w dniu [...] r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie Z. S. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w związku z uznaniem, iż w sprawie objętej wnioskami z dnia 18 września 2015 r. i 3 grudnia 2015 r. nie posiada ona przymiotu strony i zaniechaniem przez organ wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga okazała się uzasadniona. Skarżąca domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania budynku gospodarczego położonego w S. przy ul. [...]. Organ ten, jak wynika z akt sprawy, przeprowadził oględziny, a następnie pisemnie poinformował skarżącą o wynikach poczynionych ustaleń, wskazując, że w tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, aby sporny budynek zmienił swoje przeznaczenie. Swoje stanowisko w tej sprawie organ podtrzymał w odniesieniu do kolejnego, tożsamego w swej treści wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ powiatowy podkreślił, że w związku z poczynionymi w sprawie ustaleniami brak było podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem skarżącej nie przysługiwał w tej sprawie przymiot strony, co potwierdził w postanowieniach z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Organ podkreślił, że pomimo tego, iż nie było podstaw do wszczęcia postępowania skarżącej udzielono obszernych wyjaśnień w związku z jej wnioskiem. Postępowanie organu w niniejszej sprawie nie było prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa i w granicach tymi przepisami wyznaczonych. Postępowanie administracyjne, stosownie do art. 61 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem w przypadku złożenia wniosku, w którym strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie, obowiązkiem organu jest przede wszystkim zbadanie czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej oraz, czy w sprawie, której żądanie dotyczy postępowanie administracyjne może być prowadzone. Gdy wniosek zostanie pozytywnie zweryfikowany organ powinien przeprowadzić postępowanie i wydać merytoryczną decyzję w sprawie. Natomiast gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 61a k.p.a. W niniejszej sprawie, skoro w ocenie organu wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie z tego powodu, że nie mogła zostać uznana za stronę postępowania, obowiązkiem organu było wydanie procesowego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie wszczął postępowania, ani nie odmówił jego wszczęcia w sposób prawem przewidziany, to należy uznać, że pozostawał on w bezczynności. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wydane już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W związku z faktem, iż brak jest w tej sytuacji podstaw do nałożenia na organ obowiązków, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. należało postępowanie sądowe umorzyć. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd miał obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że postępowanie organu i niewydanie procesowego rozstrzygnięcia wynikało z błędnego przeświadczenia, iż realiach niniejszej sprawy wystarczającym jest poinformowanie skarżącej na piśmie o poczynionych ustaleniach. Nie sposób jednak uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa, skoro podjął on działania niezbędne do wyjaśnienia sprawy niezwłocznie i w ciągu miesiąca od otrzymania wniosku w obszernym piśmie poinformował skarżącą o wynikach przeprowadzonych czynności. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.