II SAB/Sz 78/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi [... z siedzibą w [...] na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie podjęcia uchwały postanowił: odmówić dopuszczenia Rady Gminy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Firma A z siedzibą w [...] wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru i terenu [...] odpowiedzi na ww. skargę Wójt Gminy, wniósł o jej odrzucenie. Pismem z dnia [...] r., Rada Gminy, działająca poprzez pełnomocnika adw. E. K. zwróciła się do Sądu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wnosząca argumentowała, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja szczególna, o której mowa w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, a mianowicie konieczność samodzielnego działania rady gminy, gdyby reprezentacja przez wójta mogła spowodować pozbawienie rady gminy prawa do ochrony sądowej. Na uzasadnienie podniesionej przesłanki, Rada Gminy wskazała, że Wójt Gminy podawał sprzeczne stanowiska i opinie, które spowodowały zarzucaną bezczynność. Podała, że na gruncie sprawy z wniosku Firmy A istnieje spór między Radą a Wójtem Gminy, oba organy prezentują sprzeczne stanowiska, a ewentualne przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie miałoby skutek dotyczący Rady Gminy. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił, jako niedopuszczalną skargę Firmy A na bezczynność Rady Gminy. Na wezwanie Sądu do złożenia oświadczenia, czy wobec wydania ww. postanowienia Rada Gminy podtrzymuje wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, w piśmie z dnia [...] r. wnioskodawca działający poprzez adw. E. K., podtrzymał przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotowy wniosek Rady Gminy o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego, należy w rozpatrzyć świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a". Zgodnie z art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Wyżej wymieniona regulacja prawna tworzy odrębną kategorię podmiotów postępowania, różną od stron i określa ich mianem uczestników postępowania. Konieczne jest w tym miejscu odwołanie się do treści art. 12 P.p.s.a., które przewiduje, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Wykładnia systemowa powołanego przepisu przesądza, że stanowi on w istocie o trzech kategoriach podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie stronie (art. 32 P.p.s.a.), uczestniku postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.) oraz uczestniku postępowania (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Konstytuuje on generalną regułę – jeżeli w przepisach szczególnych ustawy określone zostały prawa i obowiązki strony, to takie same prawa i obowiązki przysługują również uczestnikom postępowania na prawach strony i uczestnikom postępowania (patrz J. Drachal. A. Wiktorowska, G. Rząsa, w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2013 r., s. 141-142). Przekładając powyższe wywody na grunt postępowania prowadzącego do wydania aktu prawa miejscowego, czy bezczynności lub przewlekłości w podjęciu tego rodzaju aktu, przyjąć należy, że organ samorządu terytorialnego kompetentny do stanowienia przepisów prawa miejscowego, nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postępowania uchwałodawczego, a tym samym być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy z art. 12 i art. 33 P.p.s.a. Kierując się powyższym wywodami natury ogólnej, Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Rady Gminy o uznanie jej za uczestnika postępowania sądowego, której przedmiotem jest bezczynność tego organu w sprawie podjęcia uchwały. Zgodnie z treścią powoływanej przez wnioskodawcę uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, Lex nr 1356405), w przypadku skargi na uchwałę podjętą przez radę gminy, to gmina jest podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zdolność sądowa), zaś zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy, która podjęła stosowną uchwałę, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Przedmiotowa uchwała przewiduje możliwość zmiany sposobu reprezentacji gminy w postępowaniu sądowym, ale bez wątpienia nie dopuszcza możliwości występowania gminy (jej organu) w postępowaniu sądowoadministracyjnym jednocześnie w dwóch przeciwstawnych rolach, tj. strony (z uwagi na funkcje uchwałodawcze rady gminy) oraz uczestnika tego postępowania (z uwagi na możliwe naruszenie interesu prawnego gminy). Kwestia tego rodzaju jak podniesiona w przedmiotowym wniosku, prowadząca do zmiany sposobu reprezentacji organu, nie może podlegać modyfikacji w trybie przewidzianym art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w świetle wywodów przedstawionych w powołanej wyżej uchwale I OPS 3/12, konflikt między radą gminy a jej organem wykonawczym, mógłby stanowić podstawę do odstąpienia od bezwzględnego sposobu reprezentacji gminy, w szczególnych przypadkach. Jak wynika z treści uchwały, taką uzasadnioną przyczyną byłyby konflikt, między organem uchwałodawczym, a wykonawczym gminy, który mógłby pozbawić ten pierwszy ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień, kompetencji. Potrzeba takiej ochrony wymaga ustaleń indywidualnych w każdej konkretnie oznaczonej sprawie. Dla przykładu, zmiana sposobu reprezentacji gminy byłaby dopuszczalna w sytuacji, gdy uchwała rady gminy dotyczy wynagrodzenia wójta. Z uwagi na przedmiot sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnego naruszenia interesu prawnego należałoby się doszukiwać, ale w sytuacji podmiotów funkcjonujących poza strukturą organów gminy. Podniesiony w przedmiotowym wniosku spór między organami gminy, powstały na tle sprzecznych stanowisk co do zasadności zamierzeń inwestora, należy oceniać w kategoriach relacji wewnętrznych jakie występują między tymi organami w postępowaniu o podjęcie stosownej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji wyżej opisanej, gdy rada gminy ma ustawowo gwarantowaną niezależność wobec organu wykonawczego, a przy tym w sprawie dotyczącej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia uchwały na podstawie przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), nie zachodzi uzasadniona przyczyna do uznania zdolności procesowej organu uchwałodawczego w tejże sprawie. Reasumując brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Rady Gminy o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej w charakterze uczestnika tego postępowania. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 33 § 1 i § 2 w związku z art. 32 i art. 12 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.