II SAB/Sz 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. N. z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego M. N. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 7 maja 2019 r. M. N., dalej, jako "skarżący", złożył do Burmistrza Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej: 1) wszelkich decyzji, postanowień, zarządzeń wydanych przez Burmistrza Miasta od 15 grudnia 2017 r. do dnia złożenia wniosku, to jest do 7 maja 2019 r., dotyczących działki nr [...] w M. , a także działek powstałych na skutek podziału tej działki nr [...], [...], [...] i [...] w M. ; 2) wszelkich decyzji, postanowień, zarządzeń wydanych przez Burmistrza Miasta od 15 grudnia 2017 r. do dnia złożenia wniosku, to jest 7 maja 2019 r., dotyczących działki nr [...] w M. , a także działek powstałych na skutek podziału tej działki nr [...], [...], [...] i [...] w M. , w tym także tych decyzji i postanowień, a także zarządzeń, które te akty zmieniają, uchylają, stwierdzają ich wygaśnięcie, stwierdzają ich nieważność; 3) wszelkiej korespondencji skierowanej do organów administracji publicznej, urzędów lub urzędników, osób fizycznych i prawnych przez Burmistrza Miasta, a także przez innych urzędników, w okresie od 15 grudnia 2017 r. do dnia złożenia wniosku, to jest 7 maja 2019 r., dotyczących działki nr [...] w M. , a także działek powstałych na skutek podziału tej działki nr [...], [...], [...] i nr [...] w M. ; 4) wszelkiej korespondencji otrzymanej przez Burmistrza Miasta, a także przez innych urzędników, od wszelkich organów administracji publicznej, urzędów lub urzędników, osób fizycznych i prawnych, w okresie od 15 grudnia 2017 r. do dnia złożenia wniosku, to jest 7 maja 2019 r., dotyczących działki nr [...] w M. , a także działek powstałych na skutek podziału tej działki nr [...], [...], [...] i nr [...] w M. , 5) w przypadku dokonania podziału działki nr [...] w M. , a także działek powstałych na skutek podziału tej działki nr [...], [...], [...] i nr [...] w M. , w okresie od 15 grudnia 2017 r. do dnia złożenia wniosku, to jest 7 maja 2019 r., skarżący wniósł o podanie całkowitego kosztu podziału ww. nieruchomości oraz kopię umowy/umów podpisanych w imieniu jednostki samorządu terytorialnego - Gminy M., dotyczących podziału ww. nieruchomości. Ponadto wnioskodawca zażądał udzielenia informacji z jakimi podmiotami, organizacjami, stowarzyszeniami, wraz z podaniem daty spotkania, miejsca spotkania, osób obecnych na spotkaniu, były konsultowane sprawy dotyczące gospodarowania nieruchomościami (wymiany) działki nr [...] w M. , a także działek powstałych na skutek podziału tej działki nr [...], [...], [...] i nr [...] w M. , w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 24 maja 2019 r., Burmistrz Miasta zażądał wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, w terminie 7 dni od odebrania wezwania. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w tym zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił, że Urząd Miejski w M. nie posiada gotowego zestawienia, o jakie wniósł zainteresowany i podał, że żądana informacja może zostać przygotowana w określony we wniosku sposób o ile "uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". W ocenie organu, złożony wniosek dotyczy tzw. informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej która, co do zasady wymaga dokonania czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, jak również wymaga zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Żądane dane musiałby być ponadto "specjalnie" przygotowane dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Końcowo organ pouczył skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ jego odpowiedzi oraz, że uzyskanie dodatkowych danych pozwoli organowi na podjęcie dalszych działań – przygotowania żądanych informacji, ewentualnie przygotowania decyzji odmownej. W piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, skarżący oświadczył, że wskazane we wniosku z dnia 7 maja 2019 r. informacje nie stanowią informacji przetworzonych, wobec czego wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego jest bezprzedmiotowe. Ponadto wskazał, że w razie uznania organu, mimo przedstawionego stanowiska wnioskodawcy, informacji wskazanych we wniosku z dnia 7 maja 2019 r. za wymagające przetworzenia, wniósł o udzielenie informacji publicznej, o której mowa w ww. wniosku jedynie w zakresie związanym z podziałem nieruchomości, rozgraniczeniem, scaleniem i innymi czynnościami dokonanymi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmianą przeznaczenia terenu oraz czynnościami zmierzającymi do wyzbycia się prawa własności działki nr [...], a także działek powstałych na skutek podziału tej działki. W piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. organ wyjaśnił, że działania Urzędu Miejskiego w M. w niniejszej sprawie podyktowane są zabezpieczeniem interesu mieszkańców, którzy zwrócili się w tej sprawie do organu, wielokrotnymi rozmowami i w końcu pismem Rady Sołeckiej w M. z dnia 1 marca 2018 r. W odpowiedzi na ww. pismo, M. N. podniósł w piśmie z dnia 9 lipca 2019 r., że tylko w części organ udostępnił żądaną informację, natomiast w pozostałym zakresie pozostaje bezczynny. M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza Miasta, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, o stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek skarżącego został sformułowany w sposób nieprecyzyjny poprzez domaganie się udostępnienia "wszystkich" dokumentów dotyczących wyszczególnionych działek. Zdaniem organu, nie pozostaje on w bezczynności, bowiem udzielił on odpowiedzi na wniosek skarżącego, który dotyczył informacji przetworzonej i w tym celu wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego, co miało na celu usunięcie przeszkody w rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga okazała się zasadna. Jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Miasta, w udostępnieniu informacji publicznej. Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni, udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Na gruncie ww. ustawy stan bezczynności może mieć miejsce zarówno w przypadku, gdy podmiot zobowiązany wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego); bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), bądź nie poinformuje pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) albo, że nie posiada informacji publicznej lub, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy aktywność organu rozpoznającego wniosek przybrała niewłaściwą formę, na przykład, gdy zamiast wydać decyzję, organ wystosował do strony zwykłe pismo. 14-dniowy termin, o którym mowa stanowi czasowe ramy, w których organ powinien podjąć działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem. W badanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia szeregu rozstrzygnięć wydanych w okresie od dnia 15 grudnia 2017 r. do dnia 7 maja 2019 r., dotyczących wymienionych we wniosku działek oraz innych wskazanych we wniosku informacji tych nieruchomości dotyczących. Organ uznał, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi i zażądał od skarżącego wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie pismem z dnia 24 czerwca 2019 r., poinformował skarżącego, że działania Urzędu Miejskiego w M. w sprawie, którą "skarżący proceduje" są podyktowane zabezpieczeniem interesów mieszkańców. Jednocześnie organ nie wydał żadnego z wymienionych rozstrzygnięć, uznając sprawę wniosku skarżącego za załatwioną. Nie ulega zatem, w świetle przytoczonych wyżej rozważań, że organ pozostaje w bezczynności. Żądanie skarżącego nie doczekało się bowiem właściwej reakcji organu, pomimo tego, że organ w wezwaniu z dnia 24 maja 2019 r. zasygnalizował, iż w zależności od treści odpowiedzi skarżącego na wezwanie bądź informację udostępni, bądź wyda decyzję odmowną. Udzielona skarżącemu odpowiedź wraz z załączonym pismem Rady Sołeckiej w M. z dnia 1 marca 2018 r. (którego kopię skarżący załączył do skargi), w żadnym razie nie wypełnia standardów przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył nieruchomości stanowiącej drogę gminną, czego organ nie podważył. Skarżący domagał się udostępnienia informacji na temat podziału tej nieruchomości – wydanych w tych sprawach decyzji i innych rozstrzygnięć, a także wskazania dodatkowych informacji w postaci tego, kiedy i z kim podział był konsultowany z podaniem daty i miejsca spotkania oraz danych dotyczących obecnych na spotkaniu osób, a także podania całkowitego kosztu podziału nieruchomości. Nie ulega, zdaniem sądu wątpliwości, że wniosek skarżącego obejmował informacje, które należy zaklasyfikować jako publiczne, bowiem dotyczące spraw publicznych, czego organ nie kwestionuje. Zatem rzeczą organu było udostępnienie żądanych informacji przy uwzględnieniu ochrony danych osobowych (art. 5 ust. 2 u.i.d.p.), bądź – w przypadku uznania, że stanowią one informację przetworzoną, wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. W przypadku, gdyby organ doszedłby do przekonania, że dane osobowe, których podania żądał skarżący podlegają ochronie, konieczne byłoby wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, przy założeniu, że żądana informacja stanowi informację publiczną, ale nie może zostać udostępniona z tego względu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że informacją przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest informacja, której organ nie posiada w takiej formie, jakiej domaga się wnioskodawca. Zatem do jej wytworzenia niezbędna jest aktywność organu, na przykład konieczność poszukiwania danych w różnych dokumentach źródłowych, przygotowanie ich zestawień, dokonanie szczegółowych obliczeń itp. Inaczej mówiąc informacja przetworzona to taka, która stanowi efekt wytworzenia jej przez organ z posiadanych przez siebie danych. Nie stanowi natomiast przetworzenia informacji zanonimizowanie danych zawartych w żądanych dokumentach, chyba że ilość tych dokumentów jest taka, że ich przygotowanie do udostępnienia zakłóciłoby normalne funkcjonowanie organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy, informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15). W badanej sprawie wniosek dotyczy podejmowanych przez organ rozstrzygnięć dotyczących nieruchomości gminnej, a zatem udostępnienie powyższych informacji sprowadzać się powinno do wydania skarżącemu ich kopii. Nie sposób więc wywodzić, że ich udostępnienie w takiej formie będzie się wiązało z koniecznością wytworzenia nowej jakościowo informacji. Organ nie wykazał przy tym, aby ilość tych rozstrzygnięć, które należałoby skopiować powodowała zakłócenia w jego normalnym funkcjonowaniu. Samo skopiowanie dokumentów, nawet przy konieczności ich anonimizacji, nie przesądza – wbrew zajętemu przez organ stanowisku, o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organ nie wydał wymaganego przepisami ustawy rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie poinformował również skarżącego w inny sposób, że nie może zadośćuczynić jego żądaniu i z jakich względów, co wskazuje na to, że wniosek skarżącego pozostał praktycznie nierozpoznany. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że organ zasygnalizował skarżącemu, iż w zależności od treści jego odpowiedzi na wezwanie bądź udostępni żądane informacje, bądź wyda decyzję odmowną, jednak z niewiadomych względów jego działanie nie przyjęło żadnej z tych form. Dokonana przez organ jego ocena jako żądania informacji przetworzonej nie poddaje się kontroli sądu. Z pisma organu, w którym domaga się wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego, nie wynika bowiem z jakich względów uznał, że wniosek takiej właśnie informacji dotyczy. Nie mogą o prawidłowości wezwania do uzupełnienia wniosku przesądzać ogólnikowe twierdzenia, zawarte w piśmie z dnia 24 maja 2019 r. Brak jest w nim wskazania, na czym miałyby – oprócz skopiowania dokumentów i ewentualnej ich anonimizacji, polegać wymienione przez organ "czynności analityczne, organizacyjne i intelektualne". Nie wskazano również (także w odpowiedzi na skargę), o jakie ilości dokumentów chodzi. Wszystko to, zdaniem sądu, przesądza o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Obowiązkiem sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu analiza wniosku i udzielonej przez organ odpowiedzi prowadzi jednak do przekonania, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy żądania, dokonania kwalifikacji informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, a następnie, w zależności od jej wyników, podjęcia właściwej reakcji. W praktyce, ze względu na różnorodność informacji objętych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, istnieje szereg wątpliwości, co do prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji, co z kolei skutkuje podejmowaniem wadliwych działań organów. W badanej sprawie organ próbował dokonać klasyfikacji żądanych informacji, jednak uczynił to dość nieudolnie i nie potrafił ustosunkować się do twierdzeń skarżącego, zawartych w odpowiedzi na żądanie organu. Zdaniem sądu jednak nie sposób zakwalifikować takiego działania organu jako rażącego naruszenia obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej. W ocenie sądu trudności z prawidłowym rozpoznaniem wniosku wynikały bowiem nie ze złej woli organu, a bardziej z brakiem wiedzy i prawidłowej interpretacji przepisów i dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponownie rozpoznając wniosek organ weźmie pod uwagę wskazania sądu. Ze wskazanych wyżej powodów, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego we wskazanym w sentencji wyroku terminie.