II SAB/Sz 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Rektora Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. w przedmiocie rozpoznania odwołania I. zobowiązuje Rektora Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. do rozpoznania odwołania skarżącego M. K. z dnia 27 marca 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Rektorowi Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych, IV. zasądza od Rektora Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w S. na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 września 2019 r. M. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył za pośrednictwem organu (wpływ 10 września 2019 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Rektora w przedmiocie rozpoznania przez organ odwołania skarżącego z dnia 27 marca 2019 r. od decyzji Dziekana [...] S. o skreśleniu go z listy studentów [...] W skardze zarzucając organowi naruszenie art. 12, 35 § 1 i 3, 36 § 1 i 37 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie, 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3) nałożenie na organ grzywny w wysokości [...] zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości dwukrotności stawki podstawowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Dziekan [...] skreślił go z listy studentów 5 roku studiów niestacjonarnych 2017/2018 kierunku lekarskiego na Wydziale [...] w S. z powodu nieuzyskania zaliczenia roku oraz stwierdzenia braku postępów w nauce. Dnia 27 marca 2019 r. za pośrednictwem Dziekana złożył odwołanie od decyzji do Rektora. W związku ze zwłoką w rozpoznaniu sprawy i brakiem poinformowania skarżącego o ewentualnym przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania, dnia 21 maja 2019 r. wystosował ponaglenie do Rektora [...], ponieważ w przedmiotowej sprawie upłynęły blisko 2 miesiące od złożenia odwołania, a nie zostały podjęte żadne czynności celem rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Ponaglenie pozostało bez odpowiedzi, a nadto organ ten nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania sprawy oraz wydania merytorycznej decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 12 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy oraz art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi o miesięcznym terminie rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podkreślił, że obecnie mija piąty miesiąc od wniesienia odwołania od decyzji Dziekana, a pomimo to organ odwoławczy zachowuje bierność w przedmiotowej sprawie. Sytuacja ta jest szczególnie niekorzystna, gdyż decyzja stanowi o skreśleniu go z listy studentów, a zatem aktualnie nie może on kontynuować nauki. Prócz tego, nie wie czy decyzja organu I instancji zostanie utrzymana w mocy, co będzie dla niego oznaczało skreślenie z listy studentów, czy organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie, dzięki czemu będzie mógł dalej kontynuować kształcenie na kierunku lekarskim rzeczonego wydziału [...] W ocenie skarżącego, bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter rażący, zwłaszcza w kontekście dalszego nierozpoznania odwołania mimo złożonego ponaglenia oraz braku jakiejkolwiek odpowiedzi na pismo ponaglające. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 lutego 2020 r. organ oświadczył, że skarga złożona przez M. K. jest zasadna, jako że czynności wyjaśniające przeprowadzone na uczelni potwierdziły zaniechanie pracownika w tym zakresie. W stosunku do tego pracownika prowadzone jest obecnie postępowanie dyscyplinarne, zaś na rozpoznanie odwołania w sprawie wyznaczono termin do dnia 29 lutego 2020 r. Pismem z dnia 10 marca 2020 r. Sąd wezwał Rektora do wskazania, czy odwołanie M. K. od decyzji Dziekana [...] w S. z dnia [...] r. w przedmiocie skreślenia w listy studentów zostało rozpoznane. W dniu 19 marca 2020 r. wpłynęła do Sądu odpowiedź organu, w której to poinformowano, że sprawy zainicjowanej odwołaniem nie rozstrzygnięto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Rektora polegającą na nierozpoznaniu przez ww. organ odwołania od decyzji Dziekana [...] w S. orzekającej o skreśleniu z listy studentów [...]. Skarga ta spełnia wymogi formalne jak i została poprzedzona wniesieniem do Rektora ponaglenia pismem z dnia 21 maja 2019 r., wobec czego Sąd rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia także wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Celem bowiem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Specyfika badania skarg na bezczynność polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej jako "k.p.a."). pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3918/18, wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Powyższe przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. W myśl tego unormowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie wniesienie odwołania od decyzji inicjuje postępowanie przed organem II instancji, które powinno być zakończone wydaniem stosownej decyzji lub ewentualnie postanowienia z zachowaniem zasady szybkości oraz terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. Zdaniem Sądu, rację należy przyznać skarżącemu, że na tle rozpoznawanej sprawy Rektor przekroczył terminy załatwienia sprawy, a zatem skarga jest zasadna, co zresztą sam przyznał organ w odpowiedzi na skargę. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia 27 marca 2019 r. złożył odwołanie od decyzji Dziekana [...] w S. z dnia [...] r. orzekającej o skreśleniu wymienionego z listy studentów 5 roku studiów niestacjonarnych 2017/2018 kierunku lekarskiego na Wydziale [...] w S. z powodu nieuzyskania zaliczenia roku oraz stwierdzenia braku postępów w nauce. Odwołanie wpłynęło do Biura Rektora dnia 2 kwietnia 2019 r., co potwierdza prezentata znajdująca się na piśmie przewodnim Dziekana przekazującym odwołanie wraz z aktami. Jednakże pomimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, Rektor nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, ani nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Nie zareagował także na ponaglenie strony wystosowane do ww. organu pismem z dnia 21 maja 2019 r. jak i na skargę wniesioną we wrześniu 2019 r. Dopiero w dniu 6 lutego 2020 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że sprawa zostanie zakończona w terminie do dnia 29 lutego 2020 r., ale tego terminu również nie dochował. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 10 marca 2020 r. wprost bowiem wskazał, że odwołanie nie zostało rozpoznane. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że doszło do zarzucanej skargą bezczynności jak i uchybienia zasadzie szybkości postępowania oraz związanych z tą zasadą przepisów, tj. art. 12, art. 35 i 36 k.p.a. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na pismo strony. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak lekceważący stosunek organu do złożonego podania strony, brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienie przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze - postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane w kwietniu 2019 r. (2 kwietnia 2019 r. odwołanie wpłynęło do Biura Rektora), a tym samym sprawa trwa już ponad rok i przez ten czas nie została zakończona. Dodać należy, że organ nie rozpoznał sprawy i to pomimo wniesionego do niego ponaglenia jak i skargi na bezczynność, którą do tutejszego Sądu przekazał po blisko 5 miesiącach od jej wpłynięcia, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny z tytułu nieprzekazania tej skargi (postanowienie Sądu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SO/Sz 3/20). Po drugie – organ, choć otrzymał odwołanie, to przez okres 10 miesięcy nie podjął żadnych czynności, w tym nawet nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynie zwłoki, o nowym terminie załatwienia sprawy pouczając przy tym o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego w świetle art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Po tym okresie co prawda dokonał pismem z dnia 6 lutego 2020 r. wyznaczenia nowego, dodatkowego terminu, ale nastąpiło to po upływie 8 miesięcy od złożenia ponaglenia i niemal 5 miesięcy od wpłynięcia skargi na bezczynność organu. Po trzecie - przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa skreślenia skarżącego z listy studentów, a więc kwestia szczególnie istotna dla strony, gdyż wywołująca dotkliwe skutki w postaci braku możliwości kontynuowania kształcenia. Po czwarte - Rektor nie wskazał żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, w jakiej się znalazł. Podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że do takiej sytuacji doprowadziły zaniechania pracownika uczelni nie może być w tej mierze skuteczny. Zauważyć bowiem należy, że to Rektor odpowiada za należyte wykonywanie zadań zleconych pracownikowi i na nim ciąży obowiązek sprawowania nad pracownikami odpowiedniego nadzoru i wdrażania w należytym czasie działań dyscyplinujących. Dlatego też przekroczenia terminów, określonych w k.p.a. nie mogą uzasadniać powoływane przez organ zaniechania pracownika, które nie wynikają z obiektywnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy nie tylko o złej woli organu, ale także o celowym unikaniu podjęcia decyzji w sprawie i lekceważącym traktowaniu skarżącego jak i ciążących na organie obowiązków. Z tych samych względów Sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ. Z jednej strony stanowi dolegliwość za szczególnie naganny przypadek zwłoki, a z drugiej strony zmierzać ma do zmobilizowania organu do zachowywania terminów rozpatrywania spraw w przyszłości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie naganną sytuacją bezczynności organu, ale także i z uzasadnioną obawą, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków nałożonych ustawą. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 174), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł, zatem górna granica grzywny, wynosi 49.181,70 zł. Według Sądu, grzywna w wysokości [...] zł nie tylko mieści się w tej granicy, ale będzie też adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Rektora do rozpoznania odwołania skarżącego z dnia 27 marca 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I). Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) i wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając, że na koszty te złożył się uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w minimalnej stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), tj. kwocie [...]zł. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd mając na uwadze nakład pracy pełnomocnika jak i nieskomplikowany charakter sprawy nie przychylił się do wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości dwukrotności stawki podstawowej.