II SAB/Sz 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Starosty w przedmiocie przeprowadzenia aktualizacyjnej klasyfikacji gruntów I. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 22 listopada 2013 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej J. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. do Starosta Powiatowego wpłynęło pismo J. W. , opatrzone datą [...] r., o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dokonania ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego w[...] , w tym działek o numerach ewidencyjnych: [..] obręb [...] z uwagi na konieczność dostosowania sposobu oznaczenia gruntów do obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu swojego żądania strona wskazała, że uchylenie przez Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] r. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. spowodowało, że ostatni zapis w ewidencji gruntów pochodzi z roku[..] . Zapis ten obecnie nie spełnia jakichkolwiek, aktualnie obowiązujących norm prawnych w przepisach dotyczących gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a zatem powinien być zweryfikowany i zaktualizowany przez Starostę Powiatowego, który do dnia dzisiejszego nie przeprowadził żadnych w tej sprawie czynności urzędowych. W odpowiedzi na powyższe pismo, Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomości działając z upoważnienia Starosty, poinformował J. W. , pismem z dnia [...] r., o treści art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jednocześnie wskazując, że postępowanie w sprawie przywrócenia klasyfikacji na gruntach (decyzja z dnia [...] r., nr[...] ) zostało wszczęte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na jej wniosek. J. W. pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie za bezzasadne, wskazując, że Starosta udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. w terminie wynikającym z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że organ ten prawidłowo poinformował w jakich przypadkach może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji z urzędu, a w przypadku nieruchomości J. W. przesłanki te nie zostały spełnione, co nie stoi na przeszkodzie, aby oczekiwana przez nią klasyfikacja gruntów została przeprowadzona na wniosek. W dniu [...] r. J. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przeprowadzenia aktualizacyjnej klasyfikacji gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego w [...] , zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] r. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze skarżąca podniosła, że pomimo złożenia w dniu [...] r. wniosku o aktualizację klasyfikacji gruntów nie doczekała się ani wszczęcia postępowania, ani żadnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku czy też wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji w tej sprawie. Przy czym pismo organu z dnia [...] r. nie może stanowić odpowiedzi na jej wniosek, skoro wyłącznie informuje o treści przepisu, a nadto potwierdza nieprawdę, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. została wydana w sprawie przywrócenia klasyfikacji na jej gruntach, gdy tymczasem decyzja ta dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia. [....]. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że skarżąca nie wyczerpała przysługujących środków zaskarżenia, skoro nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez J. W. uznał je w całości za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że jako organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem na pismo skarżącej z dnia [...] r. udzielił stosownej odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Podkreślił, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia z urzędu aktualizacji użytków należących do skarżącej, zaś sama zainteresowana nie przedłożyła dokumentów warunkujących wprowadzenie zmian w ewidencji na jej wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna, albowiem organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. W. o wszczęcie postępowania w przedmiocie przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji w ewidencji gruntów danych dotyczących działek wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego, położonych w obrębie [...] . Podnieść w pierwszej kolejności należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", czy też nie. W rozpoznawanej sprawie J. W. , w piśmie złożonym w Starostwie Powiatowym w dniu [...] r. (pismo opatrzone datą [...] r.) domagała się od Starosty wszczęcia z urzędu postępowania w celu dokonania ponownej klasyfikacji gleboznawczej należących do niej gruntów zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Starosta odpowiadając na wniosek J. W. poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] r. o treści przepisu § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, który określa sytuacje, w których klasyfikacje gleboznawcza przeprowadza się z urzędu. Wskazał również, że w sprawie przywrócenia klasyfikacji na gruntach skarżącej, na jej wniosek, zostało wszczęte postępowanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podając jednocześnie, że dotyczy to postępowanie decyzji z dnia [...] r. nr [.. .] . J. W. w dniu [...] .. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na niezałatwienie w ustawowym terminie jej wniosku z dnia [...] r. Organ po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 37 K.p.a. uznał je za bezzasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że Starosta prawidłowo poinformował skarżącą o przesłankach wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej z urzędu oraz poinformował o możliwości przeprowadzenia klasyfikacji na jej wniosek. W ocenie Sądu, działania podjęte przez organ, do którego skarżąca zwróciła się o załatwienie sprawy nie są prawidłowe i noszą cechy bezczynności. O ile przepis prawa umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu oraz na wniosek strony, to złożenie takiego wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania z urzędu nie powinno kończyć się - tak jak to miało miejsce w tej sprawie - wyłącznie pouczeniem strony pismem o prawnych warunkach wszczęcia postępowania z urzędu. Skoro organ otrzymał sformułowane na piśmie żądanie wszczęcia postępowania, to w pierwszej kolejności, zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 K.p.a., winien był wyjaśnić, czy w istocie pismo skarżącej dotyczy wyłącznie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z urzędu, czy też w istocie stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z inicjatywy strony. Zawarte w piśmie sformułowanie dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu przez osobę, która profesjonalnie nie zajmuje się prawem, może mieć charakter wieloznaczny i często dopiero doprecyzowanie wniosku, w oparciu o profesjonalne wyjaśnienia organu, umożliwia uzyskanie odpowiedzi oddającej rzeczywistą intencję strony. Niezależnie od powyższego, skoro do organu wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to rozpoznanie takiego wniosku winno nastąpić w formie procesowej, nawet jeżeli miałoby to być tylko postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje załatwienia żądania skarżącej o wszczęcie postępowania w formie pisma, któremu, zważywszy na jego treść, nietrudno jest zarzucić brak staranności. Organ wyższego stopnia- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oceniając w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r. jako bezzasadne zażalenie skarżącej, również nie ustrzegł się tych samych błędów, które popełnił Starosta. Mianowicie, swoje stanowisko oparł wyłącznie na wyjaśnieniach organu i przesądził o zastosowaniu w tej sprawie wyłącznie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r., nie wyjaśnił natomiast rzeczywistej intencji J. W. . Pouczenie skarżącej w uzasadnieniu postanowienia uznającego jej zażalenie za bezzasadne w odniesieniu do żądania wszczęcia postępowania z urzędu, o możliwości wszczęcia postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów na wniosek strony, przeczy instytucji kontroli organu wyższego stopnia nad bezczynnością organu niższego stopnia. W istocie organ ten zaakceptował takie działanie Starosty, które Sąd ocenia jako bezczynność organu. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Starosta odpowiedział wprawdzie na wniosek skarżącej w terminie 24 dni, jednakże wniosek ten nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem, z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu zarzut bezczynności Sąd uznał za uzasadniony i na podstawie art. 149 P.p.s.a zobowiązał organ do załatwienia wniosku J. W. z dnia 22 listopada 2013 r. Ze względu na to, że organ podejmował określone czynności w celu załatwienia sprawy (udzielił odpowiedzi pismem z dnia 19 grudnia 2013 r.), stwierdzić należało, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.