II SAB/Sz 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska- Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Ł. W. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych do rozpoznania punktów [...] wniosku Ł. W. z dnia [...] r., w pozostałym zakresie oddala skargę, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych na rzecz Ł. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Ł. W., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił z wnioskiem do Agencji w S. Filia w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wykonywania przez Agencję czynności w ramach realizacji przepisów art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości: 1/ Ile transakcji zamiany nieruchomości w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości zostało zawartych przez Agencję Oddział Terenowy w S. Filia w K. od początku obowiązywania rozporządzenia; 2/ Ile nieruchomości i gdzie położonych zostało przedstawionych ( w rozumieniu, iż nie była to oferta a jedynie przedstawienie ) potencjalnym nabywcom w ramach procedury zamiany nieruchomości w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości; 3/ Jakie nieruchomości ( z określeniem miejscowości, adresu, obszaru oraz numeru ksiąg wieczystych i określenia działek ewidencyjnych ) znajdowały się w wykazach sporządzonych przez Agencję Oddział Terenowy w S. Filia w K. w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości- od początku obowiązywania powyższego rozporządzenia; 4/ W jaki sposób Agencja Oddział Terenowy w S. Filia w K. ogłasza wykaz, o którym mowa w § 10 ust. 1rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości; 5/ Z jakich powodów nieruchomość rolna położona w obrębie [...] , gmina C. (w stosunku do której Agencja kierowała korespondencje do J. G. i M. L. ) nie spełniała wymogu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa? Kiedy Agencja powzięła wiedzę o tym, że nieruchomości te nie spełniały wymogu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; 6/ Czy nieruchomość rolna, o której mowa w pkt 5 znalazła się w wykazie sporządzonym w trybie § 10 ust. 1rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości od początku obowiązywania rozporządzenia; 7/ Czy stan prawny nieruchomości rolnej, o której mowa w pkt 5 zmienił się a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej i kiedy nastąpiło zdarzenie prawne związane ze zmianą stanu prawnego (skarżący wniósł o przekazanie zanonimizowanych kserokopii dokumentów dotyczących tego zagadnienia), 8/ Jaki jest obecny stan prawny nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...] , gmina C. (w stosunku do której Agencja kierowała korespondencję do J. G. i M. Lj)? Czy stan prawny tej nieruchomości zmienił się, a jeśli tak- to na jakiej podstawie prawnej i kiedy nastąpiło zdarzenie prawne związane ze zmiana stanu prawnego (skarżący wniósł o przekazanie zanonimizowanych kserokopii dokumentów dotyczących tego zagadnienia); 9/ W jaki sposób przejawiało się zainteresowanie rolników indywidualnych nieruchomością rolną, o której mowa w pkt 8 ( skarżący wniósł o przekazanie zanonimizowanych kserokopii dokumentów świadczących o zainteresowaniu rolników indywidualnych nabyciem tej nieruchomości rolnej); 10/ Czy w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości były kierowane jakiekolwiek roszczenia w stosunku do nieruchomości, które zostały wskazane przez Agencję Oddział Terenowy w S. Filia w K. w trybie § 10 ust. 1 tego rozporządzenia. Jeżeli tak, to jaki był przedmiot tych roszczeń i w jaki sposób nastąpiło rozstrzygnięcie tych roszczeń ( uwzględnienie roszczenia, ugoda, orzeczenie sądowe; skarżący wniósł o przekazanie zanonimizowanych kserokopii dokumentów dotyczących tego zagadnienia). Nadto skarżący wniósł o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentacji dotyczącej zamiany nieruchomości, w tym przedstawienia wszystkich wykazów , które znajdowały się w wykazach sporządzonych przez Agencję Oddział Terenowy w S. Filia w K. w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z § 10 ust. 1 obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie warunków i trybu dokonywania zamiany nieruchomości od początku obowiązywania rozporządzenia. Zastępca Dyrektora Agencji Oddział Terenowy w S. Filia w K. pismem z dnia [...] r. poinformował Ł. W. że na pytanie zawarte w pkt. 1. wniosku stwierdza brak żądanej informacji publicznej. Odpowiadając na pytanie zawarte w pkt. 2. wymienił następujące nieruchomości: [.. .] W pkt. 3 i 4 organ stwierdził brak żądanej informacji publicznej, z tym że w pkt. 4. wskazał, iż wszystkie wykazy nieruchomości Zasobu ogłasza się w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości ( np. tablica informacyjna sołtysa), w siedzibie właściwej miejscowo Izby Rolniczej, właściwym miejscowo urzędzie gminy, siedzibie Filii K., właściwej sekcji zamiejscowej oraz na stronie internetowej www.anr.gov.pl). W pkt.5. i 6. również stwierdził brak żądanej informacji publicznej z tym, że w pkt. 5. wskazał, że nie sporządzono wykazu. Odpowiadając na pytania zawarte w pkt. 7 i 8 organ stwierdził, że stan prawny nieruchomości nie zmienił się i działki do dnia dzisiejszego pozostają w Zasobie. Do pkt. 9. została załączona kserokopia wniosku Izby Rolniczej. W pkt. 10. stwierdzono brak żądanej informacji publicznej. Ł. W. wniósł skargę na bezczynność Agencji Oddział Terenowy w S. Filia w K. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z dnia 13 maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. . Zarzucając organowi naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewydanie w sprawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy ustawy taki obowiązek przewidują oraz art. 13 ust. 1 powołanej ustawy poprzez przedstawienie przez organ informacji innej, niż oczekiwał wnioskodawca, tj. informacji niepełnej, wymijającej, zdawkowej i nieadekwatnej do treści wniosku. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie Agencji do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia Agencji akt oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Ł. W. wskazał, że skoro informacje, których udzielenia domagał się od Agencji, będące informacją publiczną, nie są w posiadaniu organu, to jest on obowiązany do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zwrócił również uwagę na niewłaściwy sposób rozpatrzenia wniosku pod kątem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że nie ma innej możliwości dostępu do informacji, o których udostępnienie wystąpił we wniosku. Nie ma również innego podmiotu, który mógłby udzielić mu odpowiedzi na zagadnienia przedstawione we wniosku. W ocenie skarżącego, sposób, w jaki organ udzielił odpowiedzi na wniosek jest niezgodny z poglądami doktryny i judykatury i uzasadnia skargę na bezczynność. Agencja Oddział Terenowy w S. Filia w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego i nie może być mowy o bezczynności, albowiem odpowiedź ta jest: "kompletna i pełna". Wskazała nadto, że zagadnienie opisane w pkt. 5. nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W rozpoznawanej sprawie nie wszystkie kwestie objęte wnioskiem skarżącego można określić jako informację publiczną. W aspekcie podmiotowym sprawy, tzn. czy Dyrektor Agencji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wskazać należy, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) Agencja jest państwową osobą prawną, której w świetle art. 6 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy powierzono zadania w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa. Agencja jest podmiotem, którego ustawodawca wprost nie wymienia w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten sam przepis wymienia jednak – jako obowiązany do udzielania informacji publicznej, podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że to nie podmiot, któremu bezczynność zarzucono - Agencja Oddział Terenowy w S. Filia w K. jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, lecz Dyrektor Agencji Oddział Terenowy w S. Filia w K. jako reprezentujący państwową osobę prawną. W wyniku rozpatrzenia sprawy sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji adresat wniosku: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy); 2) nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy); 3) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formach określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, dlatego adresat tego wniosku powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia albo powiadomić wnioskodawcę o tym, że żądanej informacji nie posiada. Organ odpowiadając na wniosek Ł. W. dnia [..] r. w kwestiach zawartych w pkt 1, 3, 4 (częściowo), 5 (częściowo), 6 i 10 stwierdził brak żądanej informacji. Odnosząc się do pkt 7 i 8 wniosku wskazał, że stan prawny nieruchomości nie zmienił się, natomiast do odpowiedzi dotyczącej pkt. 9. załączył kserokopię pisma Izby Rolniczej. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące informacji publicznej należało stwierdzić, że nie wszystkie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący stanowią informacje publiczną. Nie są tymi informacjami zagadnienia o charakterze ocennym, nie wynikające wprost z posiadanych przez Agencję dokumentów. Takimi informacjami są te, które dotyczą np. pkt. 5. wniosku "Z jakich powodów nieruchomość rolna położona w obrębie [...] , gmina C. ( w stosunku do której Agencja kierowała korespondencje do J. G. i M. L.) nie spełniała wymogu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa? Kiedy Agencja powzięła wiedzę o tym, że nieruchomości te nie spełniały wymogu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa". Pozostałe informacje, których udostępnienia domagał się skarżący są informacjami publicznymi. Jak już wyżej wskazano, organ odpowiadając na wniosek skarżącego w pkt 1,3 oraz częściowo w pkt. 4,6 i 10 stwierdził, że nie posiada żądanej informacji. Twierdzenia tego jednak nie uwiarygodnił, a wręcz przeciwnie- udzielając odpowiedzi na pkt 2 wniosku wskazał, że informacje dotyczące nieruchomości będących przedmiotem zamiany posiada. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 listopada 2009 r, I OSK 851/09 oraz z dnia 4 lipca 2014 r. I OSK 2822/13 stwierdził, że "Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji winno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony. W przypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania pokrywa się z zakresem działania podmiotu, do którego zwrócono się z żądaniem". Skład orzekający w niniejszej sprawie przedstawiony pogląd w pełni podziela. W pkt. 4 i 7 udzielone informacje są lakoniczne i niepełne, albowiem z udzielonej odpowiedzi nie wynika, że organ udziela informację dotyczącą konkretnej nieruchomości, natomiast w kwestii ogłaszania nieruchomości przeznaczonych do zamiany nie wiadomo, czy miejsce ogłaszania wykazu wynika z praktyki w zakresie ogłaszania wykazów, czy też ogłaszania innych aktów dotyczących działalności Agencji. Podkreślić również należy, że ustawodawca uregulował w ustawie tryb dostępu do tzw. informacji prostej lub informacji przetworzonej. Organ analizując treść wniosku o udzielenie informacji publicznej winien dokonać analizy, czy żądana informacja ma charakter prosty, czy też przetworzony i zastosować – w razie informacji przetworzonej, określony w ustawie tryb postępowania. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy (pkt II wyroku). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. , na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Ł. W. z dnia 13 maja 2015 r. w pkt. 1,3,4,7 i 10 oraz w pkt. III orzekł o kosztach postępowania proporcjonalnie do uwzględnienia skargi.