II SAB/Sz 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Parku Narodowego w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 8 czerwca 2016 r. M. O. zwrócił się do Dyrektora Parku Narodowego o udostępnienie jednego egzemplarza znajdującego się w jego posiadaniu tomu 5 Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabosłyszących. Wniosek wystosowano na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na wniosek Park Narodowy poinformował, że na stronie www.tyflomapy.pl znajdują się wszystkie mapy z atlasu, o które chodzi we wniosku. Natomiast z egzemplarzem atlasu można zapoznać się i wykonać kopie w Towarzystwie . M. O., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Parku Narodowego zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 8 czerwca 2016 r., oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że udostępnienie informacji publicznej, a taki charakter ma dokument, którego udostępnienia żąda skarżący, powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku braku możliwości udostępnienia informacji w tym terminie, organ powinien w terminie 14 dni powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia, określając jednocześnie termin udostępnienia informacji, nie dłuższy niż 2 miesiące (art. 13 ust. 2 ustawy). Organ w tym terminie nie udostępnił jednak informacji, nie zawiadomił także o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ww. ustawy. Wniosek złożony przez skarżącego nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, mimo upływu ponad roku od dnia złożenia wniosku. Uzasadnia to ocenę, że bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Działający w imieniu Dyrektora Parku Narodowego profesjonalny pełnomocnik w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem poinformował skarżącego, iż informacja której żąda jest możliwa do uzyskania w Towarzystwie a mapy są dostępne pod wskazanym w piśmie adresem w Internecie. Mimo to skarżący wniósł skargę do Sądu zarzucając organowi bezczynność. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dokument o którym mowa we wniosku nie zawiera informacji publicznej. Jest to publikacja Towarzystwa z przeznaczeniem do stosowania przez osoby, które brały udział w konferencji w dniach 24-26 listopada 2014 r., połączonej z warsztatami (pracownicy parków narodowych). Przedmiotem wniosku było wydawnictwo przygotowane przez zespół konsultacyjny powołany przez prezesa Towarzystwa pod nazwą Atlas Parków Narodowych w Polsce dla osób niewidomych i słabosłyszących opublikowane w ramach projektu dofinansowanego ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Na opracowanie to złożyły się następujące działania (informacja pochodzi ze strony www.laski.edu.pl): opracowanie zestawu map dotykowo-barwnych (12 plansz) oraz mapy ściennej dla każdego parku narodowego, adaptacja ogólnodostępnych materiałów informacyjnych opublikowanych w formie papierowej, takich jak przewodniki, opisy ścieżek dydaktycznych, wybrane artykuły itp. do formatu dźwiękowego i udostępnienie ich na stronach internetowych parków narodowych, na stronie Towarzystwa (www.laski.edu.pl) oraz na dedykowanym tematyce tyflokartograficznej i tyflograficznej portalu tyflomapy.pl, przeprowadzenie warsztatów przygotowujących osoby zajmujące się edukacją w parkach narodowych (tzw. edukatorów) do przyjmowania osób z dysfunkcją wzroku do pracy z wykorzystaniem plansz dotykowych. Informacja której żądał skarżący nie była informacją publiczną. Informacja publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ sformułowania zawarte w tym przepisie nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni posiłkować się art. 61 Konstytucji RP, przewidującej prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się lub wytworzona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezalenie od tego do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Nie każda jednak informacja związana z działaniem podmiotów publicznych stanowi informację publiczną. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do uzyskania każdej informacji. Jego celem jest uzyskanie informacji publicznej, a nie publiczny dostęp każdej informacji. Atlas Parków Narodowych w Polsce tom 5 którego udostępnienia żąda skarżący nie został wytworzony i nie był finansowany przez organ do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji. Publikacja ta została przekazana uczestnikom konferencji i warsztatów jako materiał pokonferencyjny do stosowania przez pracowników parków narodowych w prowadzonych przez nich działaniach edukacyjnych z osobami niewidomymi i słabowidzącymi. Wniosek z dnia 8 czerwca 2016 r. nie dotyczył bezpośrednio realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, dotyczył dokumentu który został organowi udostępniony przez beneficjenta środków publicznych – Towarzystwo do używania, a informacje zawarte w tym dokumencie zostały udostępnione na stronie internetowej www.laski.edu.pl, o czym skarżący został poinformowany. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył takiej informacji, nie było więc podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) - zwanej: dalej "u.d.i.p." Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa, wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarga na bezczynność może zostać uwzględniona jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy, że załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić w następujących formach, a mianowicie: 1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. W analizowanej sprawie skarżący złożył stosowny wniosek jego adresatem czyniąc Park Narodowy. Przedmiotem zaś wniesionej skargi jest bezczynność Dyrektora Parku Narodowego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia jednego egzemplarza dokumentu znajdującego się w zasobach Parku, tj. Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących, tom 5, wydanego w 2014 r. przez Towarzystwo . W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - spełniony został zakres podmiotowy stosowania wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. W zakresie podmiotowym, wynikającym z cytowanego przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mieści się więc Park Narodowy jako państwowa osoba prawna, a Dyrektor tej jednostki jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i do udostępnienia takiej lub do odmowy jej udostępnienia. Przechodząc do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zakres pojęcia informacji publicznej interpretuje się szeroko, uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż pojęcie "dokumenty urzędowe" i nie należy zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Przy czym informacja nabiera charakteru publicznego poprzez jej odniesienie do publicznego charakteru organów, zadań, mienia lub majątku. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia informacji publicznej należy w dalszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy informacja, której udzielenia domaga się skarżący spełnia kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśniono powyżej, informacja publiczna dotyczy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów w zakresie w jakim wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja jakiej domaga się skarżący od Dyrektora Parku Narodowego nie zawierała informacji z tego zakresu. Wniosek dotyczył atlasu zawierającego przeznaczone dla osób niewidzących i słabowidzących materiały edukacyjne dotyczące Parku Narodowego. Atlas ten nie został wydany przez Park Narodowy, nie został sfinansowany ze środków publicznych pozostających w dyspozycji tej jednostki i nie zawiera informacji odnoszących się do działalności Parku Narodowego jako organu władzy publicznej. Okoliczność, że Park Narodowy posiada jeden egzemplarz atlasu udostępnionego mu przez inny podmiot, celem prowadzenia działalności edukacyjnej z osobami niewidzącymi w sposób bardziej efektywny, nie oznacza, że miał obowiązek udostępnić ten egzemplarz skarżącemu. Działanie organu w reakcji na żądanie udostępnienia informacji publicznej zmaterializowane w jego piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. stanowi - w ocenie Sądu-prawidłową realizację jego obowiązku jako podmiotu zobowiązanego. Nie można tym samym pod adresem organu skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do złożonego wniosku ocenić należy jako prawidłowy. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga na bezczynność jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.