II SAB/Sz 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Dyrektora Szpitala w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szpitala w S. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A. z dnia [...] w części dotyczącej żądania udostępnienia skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, II. w pozostałej części umarza postępowanie, III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szpitala w S. w zakresie wniosku o udostępnienia skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] r. S. zwróciło się do Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego o udostępnienie: - informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, - informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych które miały miejsce w latach 2003 – 2015, - informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak – to Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje, - skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku, - listy zawierającej imiona i nazwiska uczestników szkolenia/ kursu (szkoleń/ kursów) wraz z podaniem zakresu tematycznego szkolenia/ kursu (szkoleń/ kursów), w któym/ których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015 (zarówno szkoleń wewnętrznych jak i zewnętrznych), - informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących) te szkolenia, - przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tychże szkoleń, - informacji o tym, czy na oddziale ginekologiczno-położniczym jest zatrudniony psycholog (niezależnie od formy świadczenia usług), a jeśli tak również informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, natomiast jeżeli psycholog nie jest zatrudniony Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji o tym, ile razy w 2015 r. był wzywany na ten oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje, - informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym szpitala w 2015 r., w tym informacji o liczbie porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015 r.) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia w 2015 r., - informacji o tym, czy w szpitalu, na dzień wydania wniosku, jest zatrudniony ksiądz, a jeśli tak to czy wykonuje obowiązki również na oddziale ginekologiczno-położniczym. Powyższa informacja miała zostać udostępniona na adres mailowy Stowarzyszenia (z którego wysłany został wniosek o udostępnienie tej informacji). Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr 2 udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższe pytania oraz przesłał wnioskowane listy i skany z wyjątkiem skanu umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. Dyrektor wskazał, że lekarz, w tym ordynator, nie jest funkcjonariuszem publicznym, ani też osobą pełniącą funkcje publiczne, brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skanów umów lekarzy kierujących klinikami wobec czego w tej części wniosek Stowarzyszenia pozostawiono bez rozpoznania. Powyższa odpowiedź została przesłana na adres mailowy Stowarzyszenia w dniu 14 czerwca 2014 r. W dniu 15 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie przesłało na adres Szpitala drogą mailową swoje stanowisko, w którym wskazało, że o ile Szpital podtrzymuje pogląd, iż ordynator nie jest funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną i przez to brak jest podstaw prawnych do udostępnienia wnioskowanych umów to Stowarzyszenie wnosi o przesłanie decyzji w tej sprawie na adres Stowarzyszenia. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 15 czerwca 2015 r.) S. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr 2 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji, stanowiących informację publiczną. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Także udostępnianie umów zawartych z ordynatorami potraktować należy jako udostępnianie informacji publicznej, bowiem są one związane z funkcjonowaniem szpitala jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Informacje dotyczące tego, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje bądź dzierżawi pomieszczenia szpitala lub sprzęty medyczne również można określić informacjami publicznymi, na co wskazuje chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. (sygn. akt SAB/Wa 28/08). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wnioskowana informacja publiczna została w istocie skarżącemu udzielona, co czyni zarzut dotyczący bezczynności organu administracji publicznej bezprzedmiotowym. Odnosząc się do żądania skarżącego udzielenia informacji dotyczącej umów zawartych z ordynatorami, organ wyjaśnił, że w jego ocenie, ordynatorzy nie zajmują stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznej, ani też nie dysponują majątkiem państwowym lub samorządowym, a więc dane o wysokości ich wynagrodzenia są chronione jako dobra osobiste. Dyrektor SPSK nr 2, którego bezczynności dotyczy niniejsze postępowanie faktycznie podjął określone działania i udzielił skarżącemu szczegółowej informacji w żądnym zakresie. Już samo podjęcie odpowiednich czynności przez organ administracji publicznej przesądza o tym, że nie ma podstaw do formułowania skargi na bezczynność tego organu. Zdaniem Dyrektora, dla niniejszego postępowania istotna pozostaje wyłącznie kwestia dotycząca tego, czy organ administracji publicznej podjął czynności zmierzające do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, a więc czy zrealizował prawo skarżącego do informacji publicznej. Nie ma znaczenia sama forma udzielonej informacji publicznej, gdyż nie jest to objęte zakresem badania sądu w przypadku rozpatrywania skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Dyrektorowi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył informacji odnośnie adresu strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Szpitala, w tym adresu strony, na której znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a nadto informacji odnośnie tego czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje lub dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a także skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku, informacji odnośnie szkoleń bądź kursów, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015 (w tym nazwiska prowadzących szkolenia, skany umów na przeprowadzenie tych szkoleń), jak również informacji o tym, czy na ww. oddziale jest zatrudniony psycholog, ewentualnie, jeżeli nie jest zatrudniony, to czy był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje, informacji o liczbie porodów na tym oddziale w 2015 r. (w tym liczbie porodów z zastosowaniem znieczulenia zewnątrzoponowego oraz zakończonych drogą cesarskiego cięcia), informacji czy w szpitalu zatrudniony jest ksiądz, a jeśli tak to czy wykonuje obowiązki na ww. oddziale. Sądowa kontrola w tym zakresie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego przepisu Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było przez niego w sprawie kwestionowane. Co więcej Dyrektor pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. takiej informacji udzielił, jednakże nie w pełnym zakresie. Jak wynika z treści tego pisma, Dyrektor uznał, że ordynator nie jest funkcjonariuszem publicznym ani też osobą pełniącą funkcje publiczne, a zatem brak jest podstaw prawnych do udostępnienia Stowarzyszeniu skanów umów lekarzy kierujących klinikami, wobec czego w tej części wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że organ odmówił w tym zakresie informacji, jednak zachowanie to nie przybrało formy przewidzianej ustawą. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do bezczynności organu. Tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 roku w sprawie I SAB/Op 36 /16, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 29 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 192/16). W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwej formy, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno–techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy, a tym samym uznać należy, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego w omawianym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak już wskazano wcześniej, wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Z uwagi na powyższe, za zasadny należało uznać zarzut bezczynności w zakresie nierozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem części wniosku, obejmującego żądanie udostępnienia skanów umów zawartych z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w powyższym zakresie w trybie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni prawa, a przy tym wnioskodawca nie wnosił o uznanie tego zaniechania za rażące naruszenie prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 1a cytowanej wyżej ustawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w zakresie, w jakim organ spełnił żądanie Stowarzyszenia, Sąd umorzył postepowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd miał przy tym na uwadze okoliczność, że Dyrektor udzielił co prawda odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku jednak z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również bez powiadomienia o powodach ewentualnego opóźnienia (o jakim mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej). Należało zatem uznać, że na dzień orzekania przez Sąd Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego udzielił stosownej odpowiedzi na wniosek (w opisanym powyżej zakresie). W takiej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego Dyrektora do rozpatrzenia wniosku (w omawianej części), bowiem w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie występuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl tej regulacji, Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie zachodzi, gdyż organ podjął stosowną decyzję, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.