II SAB/Sz 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza B. do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta B. w okresie od [...] r. do dnia udzielenia informacji, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Burmistrza B. na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. W. pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do udzielenia pełnej żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dnia 11 stycznia 2018 r. wysłał maila do Urzędu Miasta w B. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1. wysokości nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miasta B. oraz podległych urzędowi jednostek organizacyjnych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia odpowiedzi na wniosek wraz ze wskazaniem imienia i nazwiska każdego pracownika, wysokości nagrody, premii oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznania, 2. wynagrodzenia brutto za miesiąc styczeń 2018 r. każdego z pracowników Urzędu Miasta B. i podległych urzędowi jednostek organizacyjnych pełniącego funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia, 3. zestawienia pracowników Urzędu Miasta B. i podległych urzędowi jednostek organizacyjnych pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na wydział/referat/stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (plus specjalność i ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy). Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. organ wskazał, że odpowiedź nastąpi w terminie do dnia 11 marca 2018 r., zaś w kolejnym piśmie z dnia 2 marca 2018 r. poinformował o przesłaniu żądnych informacji, jednakże przesłał tylko informacje dotyczące punktu 2 i 3. Natomiast do dnia wniesienia skargi nie przekazał żądanej informacji odnoszącej się do punktu pierwszego. W efekcie zatem doszło do udostępnienia informacji niepełnej, czyli niezgodnej z treścią wniosku. Skarżący podkreślił, że Burmistrz Miasta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku, a żądane informacje stanowią informacje publiczne, a zatem skoro organ nie udostępnił pełnej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, to dopuścił się bezczynności. Zaznaczył także, iż w trakcie rozmowy z Sekretarzem Miasta, która miała miejsce w 19 grudnia 2018 r., poruszył sprawę braku odpowiedzi na złożony wniosek w zakresie dotyczącym premii i nagród, które Urząd Miasta w B. wypłacił swym pracownikom, ale Sekretarz nie odniósł się do tego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wyjaśnił, że w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. skarżący został poinformowany, iż w sprawie informacji publicznych objętych wnioskiem o udostępnienie dotyczących jednostek organizacyjnych Miasta powinien zwrócić się bezpośrednio do tych jednostek. Nadto podniósł, że przy piśmie z dnia 2 marca 2018 r. skarżący otrzymał wykaz osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie według komórek organizacyjnych zawierający imię i nazwisko urzędnika, zajmowane stanowisko, wykształcenie, wynagrodzenie brutto. W kolumnie nagrody przy trzech pracownikach podano informację o podstawie przyznania nagród. Niestety w wyniku niedopatrzenia nie zamieszczono informacji o wysokości tych nagród. Istnieje rozbieżność między treścią wykazu, który został przekazany skarżącemu, a kserokopią wykazu sporządzonego przez skarżącego i dołączonego do skargi (kserokopia zawiera podwójną kopię strony trzeciej, natomiast nie zawiera strony drugiej, na której umieszczono dwa z trzech nazwisk pracowników, którzy w 2017 r. otrzymali nagrody). W związku z powyższym organ po otrzymaniu skargi, pismem z dnia 3 września 2019 r. przekazał skarżącemu uzupełniającą informację o wysokości nagród otrzymanych w 2017 r. przez pracowników oraz poinformował, że w Urzędzie Miasta B. premie wypłacone są tylko pracownikom pomocniczym i obsługi, a więc niepełniących funkcji publicznych. W dniu 14 października 2019 r. do sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym to podtrzymał swoje twierdzenia o udzieleniu niepełnej informacji publicznej podnosząc, że organ nie podał wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta od 1 stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na jego wniosek, tj. 2 marca 2018 r. Ponadto wskazał, że organ błędnie uznał, iż w stosunku do osób niepełniących funkcji publicznej wysokość wynagrodzeń nie stanowi informacji publicznej. Ustosunkowując się do powyższego, organ w piśmie z dnia 24 października 2019 r. poinformował, że w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 2 marca 2018 r., czyli dnia udzielenia skarżącemu pierwszej odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zostały wypłacone pracownikom Urzędu Miasta żadne nagrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) w ogóle nie zareagował na wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/14, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie bezsporne jest, że skarżący dnia 11 stycznia 2018 r. zwrócił się drogą elektroniczną na adres elektroniczny Urzędu Gminy B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wysokości nagród i premii pracowników Urzędu Miasta B. i podległych urzędowi jednostek organizacyjnych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, 2) wynagrodzeń brutto za miesiąc styczeń 2018 r. każdego z pracowników Urzędu Miasta B. i podległych urzędowi jednostek organizacyjnych pełniącego funkcje publiczne, 3) zestawienia pracowników urzędu i jednostek organizacyjnych pełniących funkcję publiczne. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że Burmistrz Miasta jako organ władzy publicznej należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast spór sprowadza się do oceny, czy organ faktycznie nie zrealizował w całości żądania skarżącego i nie rozpoznał jego wniosków w formie przewidzianej ustawą. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż przesłał niepełną informację w zakresie zgłoszonego żądania dotyczącego wysokości nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Urzędu Miasta B. oraz podległych urzędowi jednostek organizacyjnych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia odpowiedzi na wniosek. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy dowodzi, że argumentacja skarżącego w części zasługuje na uwzględnienie, tym niemniej nie ma podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dwóch powodów. Po pierwsze, organ przekazał w terminie wyznaczonym w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. żądane zestawienie pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne, jak i przysługujące im wynagrodzenie brutto za miesiąc styczeń 2018 r., ale także, czego nie dostrzega skarżący, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poinformował w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r., że w sprawie informacji dotyczących jednostek organizacyjnych Miasta należy zwrócić się bezpośrednio do tych jednostek, jak i wskazał, iż wykaz tych jednostek zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta B. [...] W tym miejscu podkreślenia wymaga, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Tymczasem odpowiedź zawarta w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. jest równoznaczna z poinformowaniem wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej. Od milczenia (bezczynności) organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać pełnych informacji, bo ich po prostu nie posiada. Przy czym posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Jak już wyżej podniesiono, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w dyspozycji adresata wniosku w dniu jego złożenia, to prawidłowym działaniem będzie pisemne poinformowanie o tym wnioskodawcy wraz z ewentualnym wskazaniem podmiotu, który taką informacją faktycznie dysponuje. Z tego też względu pismo organu z dnia 24 stycznia 2018 r. stanowi o prawidłowej reakcji na wniosek, zwłaszcza że Burmistrz Białogardu nie ma obowiązku gromadzenia informacji będących w posiadaniu innych podmiotów. W konsekwencji zatem nieracjonalne byłoby zobowiązywanie organu do udostępnienia informacji, którymi z oczywistych względów nie ma. Po drugie nie wszystkie posiadane przez organ informacje, których udostępnienia żądał skarżący, w istocie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie dane o nagrodach i premiach pracowników urzędu miasta pełniących funkcję publiczną stanowią jawną informację publiczną, o tyle już dane te odnoszące się do zindywidualizowanych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej i nie są piastunami organu wykonującymi zadania przynależne im z zakresu spraw władzy publicznej nie podlegają regułom dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 768/19, dostępny w Internecie w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się ze skarżącym, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności co do wniosku w zakresie dotyczącym informacji o wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta B.. Jednakże na uwagę zasługuje tu fakt, że bezczynność ta ustała przed dniem orzekania, skoro w piśmie z dnia 3 września 2019 r. Burmistrz przekazał kompletną informację w tym przedmiocie określając, którzy pracownicy pełniący funkcję publiczną otrzymali nagrody, w jakich wysokościach i za jakie osiągnięcia. Informacja ta odnosiła się tylko do roku 2017 r., gdyż jak wynika to z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 24 października 2019 r., od stycznia 2018 r. do marca 2018 r. nie wypłacono pracownikom Urzędu żadnych nagród. Nadto organ w piśmie z dnia 3 września 2019 r. wskazał, że w przypadku premii to przysługuje ona tylko pracownikom pomocniczym i obsługi, a więc osobom niepełniącym funkcji publicznych, stąd informacja o ich wynagrodzeniu nie stanowi informacji publicznej. Udzielenie takiej odpowiedzi oznacza, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin. Jak już wyżej wskazano, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny, a zatem fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (por. wyrok WSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 126/17, publ. Legalis nr 1719108). W odniesieniu do dalszych wniosków zgłoszonych w skardze zaznaczyć trzeba, że sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Zdaniem sądu, naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ nie sposób kwalifikować jako rażące, albowiem stwierdzona bezczynność nie miała charakteru celowego, skoro wynikała z omyłki polegającej na przesłaniu skarżącemu pismem z dnia 2 marca 2018 r. podwójnej strony 3, zamiast strony, na której widniały nazwiska pracowników, którzy w 2017 r. otrzymali nagrody. Co istotne, po otrzymaniu skargi w dniu 23 sierpnia 2019 r. organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację, którą skarżący otrzymał w dniu 4 września 2019 r. Z tych samym powodów nie zasługuje na uwzględnienie także wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., gdyż w opisanych okolicznościach nie ma potrzeby dyscyplinowania organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza B. do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta B. w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielania informacji (pkt I wyroku). Jednocześnie sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność wskazanego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), zaś w pozostałym zakresie stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy uwzględniając okoliczności, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi uiszczonego w kwocie [...]zł.