II SAB/Sz 85/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. F. L. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z 14 listopada 2019 r. (II SAB/Sz 84/19) - w zakresie udostępnienia treści wniosków, złożonych przez organizacje pozarządowe, które w latach 2017-2019 otrzymały dofinansowanie w ramach rządowego programu Razem Bezpieczniej. W skardze Fundacja zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że wnioski o dofinansowanie, złożone przez organizacje pozarządowe, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy dokumenty te zawierają informację publiczną, albowiem dotyczą sprawy publicznej, jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym. Wobec tak postawionych zarzutów strona wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia treści wniosków, złożonych przez organizacje pozarządowe, które w łatach 2017-2019 otrzymały dofinansowanie w ramach rządowego programu Razem Bezpieczniej, 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2019 r. w zakresie udostępnienia treści wniosków, złożonych przez organizacje pozarządowe, które w latach 2017-2019 otrzymały dofinansowanie w ramach rządowego programu Razem Bezpieczniej, 3) zasądzenie od Wojewody Z. na rzecz Fundacji [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że [...] lipca 2019 r. Fundacja [...], za pośrednictwem poczty e-mail, skierowała do Z. Urzędu Wojewódzkiego (na adres [...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem Bezpieczniej wiatach 2017, 2018, 2019". Prezes Zarządu Fundacji zwrócił się o przesłanie informacji na adres e-mail, z którego wniesiono powyższe zapytanie. Bezczynność w zakresie udostępnienia informacji na ww. wniosek stała się przedmiotem skargi, wywiedzionej przez Fundację. WSA w Szczecinie w wyroku z 14 listopada 2019 r. (II SAB/Sz 84/19) uwzględnił złożoną skargę na bezczynność, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji z 22 lipca 2019 r. oraz zobowiązał do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. W wykonaniu zapadłego wyroku, Organ udostępnił żądaną informację w części. Mianowicie, pismem z [...] stycznia 2020 r. [...] w pkt 1 postanowiono o udostępnieniu kopii 14 wniosków, złożonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W pkt 2 wskazanego pisma odniesiono się do udostępnienia kopii wniosków, złożonych przez organizacje pozarządowe. Natomiast w pozostałym zakresie Organ podtrzymał stanowisko, przedstawione w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. i uznał, że "o udostępnienie wniosków, które uzyskały dofinansowanie w latach 2017-2018, należy zwrócić się bezpośrednio do organizacji pozarządowych, które opracowały i uzyskały dofinansowanie na realizację wniosków, w ramach ww. Programu". W tym zakresie udostępniono jedynie wykaz złożonych wniosków, nie udostępniając ich treści. W ocenie Skarżącej, żądane informacje (treść wniosków o dofinansowanie, złożonych przez organizacje pozarządowe), wiąże się przy tym z dysponowaniem środkami publicznymi, związanymi z realizowanym Programem - niezależnie od tego, czy chodzi o wniosek złożony przez organ władzy publicznej, czy też przez organizację pozarządową lub inny podmiot prowadzący działalność pożytku publicznego. Zdaniem Fundacji nie ma przy tym znaczenia kwestia przeniesienia na rzecz urzędu praw autorskich przez wnioskodawców. Prawa autorskie są kwestią irrelewantną dla ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. (II SAB/Sz 84/19), który zapadł w niniejszej sprawie, strona wskazała, że Sąd nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, czy treść wniosków o dofinansowanie, złożonych przez podmioty inne od organów władzy publicznej, stanowią informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "(...) o ile można byłoby się zgodzić z Wojewodą, że w przypadku podmiotów, które stanowią stowarzyszenia, ich wnioski stanowią dokumenty prywatne, które mogą być objęte prawami autorskimi, to w przypadku podmiotów będących organami administracji samorządowej postawienie takiej tezy jest dyskusyjne". Strona skarżąca powołała się na inną podobną sprawę, którą zainicjowała przed WSA w Lublinie, w której Sąd (II SAB/Lu 43/20) w nieprawomocnym wyroku stwierdził, że "Wojewoda błędnie przyjął, że wnioskowane o udostępnienie projekty złożone przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, które otrzymały dofinansowanie ze środków publicznych nie stanowią informacji publicznej". "Stanowisko Wojewody, w którym udostępnił żądaną informację publiczną jedynie w zakresie beneficjentów pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego, a zaniechał udostępnienia wniosków złożonych przez podmioty niepubliczne nie załatwia sprawy w całości. Było to bowiem tylko częściowe udostępnienie żądanej informacji publicznej. Niewątpliwym jest, że środki przekazane na dofinansowanie projektów realizowanych również przez podmioty niepubliczne, ale korzystające ze środków publicznych oraz sposób ich podziału i kontrola ich wydatkowania są sprawą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe koresponduje z poglądem reprezentowanym w doktrynie, że wnioski i załączone do nich dokumenty, w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, albowiem dotyczą sprawy publicznej, jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem. (...) Należy mieć bowiem na uwadze, że treść dokumentu prywatnego pochodzącego od wnioskodawcy, jakim jest wniosek o dofinansowanie projektu (który został pozytywnie rozpatrzony) - obejmuje informacje niezbędne dla oceny prawidłowości dysponowania przez podmioty uprawnione majątkiem publicznym, w tym udzielania pomocy publicznej. A zatem informacja o treści tego dokumentu ma charakter publiczny, a jej udostępnianie (czy też ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 84/19, dokonano rozpatrzenia ww. wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. i postanowiono: 1) w odniesieniu do 14 wniosków złożonych przez jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały akceptację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ich realizację oraz dofinansowanie z budżetu państwa - udostępnić kopie tych wniosków; natomiast 2) w odniesieniu do 13 wniosków złożonych przez organizacje pozarządowe, które uzyskały akceptację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ich realizację oraz dofinansowanie z budżetu państwa - uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte na str. 7 uzasadnienia wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 84/19 organ postanowił nie udostępniać wniosków przedstawionych przez organizacje pozarządowe, natomiast udostępnił wykaz organizacji pozarządowych, które w latach 2017 - 2019 uzyskały dofinansowanie w ramach programu "Razem bezpieczniej, z podaniem: - nazwy oraz danych adresowych organizacji pozarządowej, - nazwy i numeru celu szczegółowego realizowanego zadania w ramach Programu, - tytułu planowanego zadania publicznego. Pismo Wojewody [...] do F. L., w powyższej sprawie przesłane zostało w dniu [...] stycznia 2020 r. (załącznik nr 1). Wojewoda nadto poinformował, że Prezes Fundacji w dniu [...] czerwca 2020 r. wystąpił z dodatkowym wnioskiem, przesłanym pocztą elektroniczną (załącznik nr 2), o udostępnienie kopii umów wraz z ewentualnymi załącznikami, które zostały zawarte w okresie lat 2017 - 2019 przez Wojewodę [...] z organizacji pozarządowymi, a dotyczące realizacji i dofinansowania zadań publicznych w ramach programu "Razem bezpieczniej". Odpowiedź na ww. wniosek (załącznik nr 3) wraz z 13 umowami przesłano pocztą elektroniczną do Fundacji [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. W powyższej sprawie ponownie odmówiono udostępnienia załącznika nr 1 do zawartych umów, który stanowił ofertę realizacji określonego zadania publicznego przedstawionego przez organizację pozarządową. Organ nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, że wnioski i załączone do nich dokumenty w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, albowiem dotyczą sprawy publicznej, jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem. Niezasadne jest także stanowisko, że treść dokumentu prywatnego pochodzącego od wnioskodawcy, jakim jest wniosek o dofinansowanie projektu (który został pozytywnie rozpatrzony) - obejmuje informacje niezbędne dla oceny prawidłowości dysponowania przez podmioty uprawnione majątkiem publicznym, w tym udzielania pomocy publicznej, a zatem informacja o treści tego dokumentu ma charakter publiczny, a jej udostępnianie (czy tez ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 30 sierpnia 2019 r. będące odpowiedzią na wniosek Fundacji z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając skargę na bezczynności sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy występowanie pierwszej z przesłanek -podmiotowej, nie stanowi kwestii spornej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.i.d.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a niewątpliwie należy do tego kręgu adresat wniosku - Wojewoda Zachodniopomorski. W drugiej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecin strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści wniosków, złożonych przez organizacje pozarządowe, które w latach 2017-2019 otrzymały dofinansowanie w ramach rządowego programu Razem Bezpieczniej. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., oraz [...] sierpnia 2019 r. poinformował Fundację, że w odniesieniu do wniosków złożonych przez organizacje pozarządowe treści wniosków stanowią ich własność prywatną i są objęte prawami autorskimi. O ewentualne udostępnienie ofert realizacji poszczególnych zadań publicznych przedstawione przez te organizacje należy zwrócić się do tychże. Zadaniem organu powyższe wnioski nie są informacja publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do rozstrzygnięcia bowiem tej kwestii sprowadza się istota sporu zaistniałego pomiędzy stronami postępowania. Stosownie do treści art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie praw, o których mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 poz.1429) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej. Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast dokument prywatny w myśl art. 245 K.p.c. stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza art. 244 § 1 K.p.c. dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegać będą wszelkie dokumenty składane przez wnioskodawców. Zdaniem Sądu użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 u.d.i.p., co oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Zatem fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu nie jest informacją publiczną to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie I OSK 431/11 i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten popiera. Wnioski składane przez podmioty takie jak stowarzyszenia, które ubiegały się o dofinansowanie w ramach projektu rządowego są dokumentami prywatnymi, które mogą być chronione prawami autorskimi. Zatem należy uznać, że w zakresie objętym sprawą organ nie miał obowiązku udostępniania informacji, która nie jest informacją publiczną, a co za tym idzie nie był bezczynny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.