II SAB/Sz 86/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność Z. K. W. P. S. P. w S. w przedmiocie rozpoznania pism postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] marca 202 r., działając przez pełnomocnika, M. P. i M. P., dalej "skarżące", wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. , dalej "organ", "wobec pisma skarżących z dnia [...] marca 2021 r. p.n. "Protest wobec postępowania organu i wnioski przedsiębiorcy" w trakcie postępowania administracyjnego w I instancji, do którego skarżące w trybie art. 37 k.p.a. wniosły ponaglenie". W uzasadnieniu skarżące wyjaśniły, że składają skargę na bezczynność organu KW PSP w czasie "prowadzonego postępowania administracyjnego przewlekle od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r." przez podległy organ I instancji. Skarżące podały dalej, że niniejsza skarga obejmuje "żądanie stosowania prawa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dostępu do akt i rozpatrzenia wniesionych skarg z dnia [...] października 2020 r. i z dnia [...] lutego 2021 r., komisyjne zabezpieczenie wskazanych przez nie dowodów z Organu KM PSP, wskazane przykłady ukrywania dokumentów przed skarżącymi" jako stroną postępowania. Zdaniem skarżących, bezczynność organu odwoławczego dowodzi, że organ ten był niechętny wobec stron, ignorował strony, nie wykonywał swoich obowiązków z tytułu nadzoru. Istota niniejszej skargi sprowadza się do "naruszeń postępowania II – instancyjnego", w którym organ odwoławczy jest świadomy wybiórczego zastosowania dowodów w postępowaniu I - instancyjnym, które organ ten nadzorował i w czasie którego w tej sprawie otrzymał w dniu [...] marca 2021 r. skargę z wnioskami. W ocenie skarżących organ II instancji nie prowadzi żadnego postępowania, jest bezczynny w odniesieniu do zgłaszanych skarg i wniosków stron. Brak równego traktowania stron wynika z zaniechania obiektywnego działania i z wybiórczego stosowania dowodów w postępowaniu administracyjnym. Skarżące organowi II instancji zarzuciły stronnicze prowadzenie postępowania. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżące wniosły o: - stwierdzenie, że poprzez bezczynność organ odwoławczy, wobec ich skargi z dnia [...] marca 2021 r., na etapie postępowania I - instancyjnego, naruszył art. 15 k.p.a., tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji, a było ingerencją organu nadrzędnego do postępowania prowadzonego w I instancji, gdzie organ nadrzędny ingerował w postępowanie I - instancyjne, wpływał na dowody postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i jest naruszeniem godności strony; - orzeczenie przez sąd, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w I instancji organ odwoławczy własnym zaniechaniem działania, miast czuwać nad prowadzeniem postępowania administracyjnego umacniającego zaufanie strony do organów państwowych - art. 8 k.p.a., jako właściwy pozostawał celowo w bezczynności wobec skarżących i obowiązku, że ma czuwać nad właściwym wyjaśnianiem skarżącym sytuacji prawnych i faktycznych, aby nie poniosły one szkody z nieznajomości prawa - art. 9 k.p.a.; - orzeczenie przez sąd o stwierdzeniu naruszenia zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2156); - na podstawie art. 61 k.p.a. o "rozważenie możliwości pomocy sądowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym II -instancyjnym oraz ustanowienia przez Sąd ochrony ich praw przed bezczynnością i bylejakością postępowania" organów w związku z "ułomnym prowadzeniem przewlekle, w bezkarności postępowania administracyjnego w I instancji od [...] kwietnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. oraz w II instancji od [...] kwietnia 2021 r. i nadal"; - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie i przyznanie od organu odwoławczego na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania skargowego przed WSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, gdyż zarzuty w niej zawarte uznał za merytorycznie bezzasadne. Organ wyjaśnił, że niniejsza skarga została złożona w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do należącego do skarżących budynku zlokalizowanego przy al. [...] w K.. W I instancji postępowanie to prowadził Komendant Miejski PSP w K.. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, jako organ II instancji, prowadzi obecnie postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w ww. budynku. W sprawie tej Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, jako organ I instancji, wydał decyzję z dnia [...] marca 2021 r. Następnie, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania od przedmiotowej decyzji, które uchylone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podał dalej, że w dniu [...] lutego 2022 r. otrzymał z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie akta sprawy, celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozpoznania odwołania strony od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2021 r. W postępowaniu tym organ podjął szereg czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie sposobu użytkowania budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, tj.: - pismo do Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2022 r. w celu ustalenia statusu ww. budynku w rejestrach prowadzonych przez ten organ, - pismo do Powiatu K. z dnia [...] lutego 2022 r. w celu ustalenia statusu ww. budynku w rejestrach prowadzonych przez ten urząd (które zostało przez urząd przesłane również do Prezydenta Miasta K.), - pismo do Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2022 r. z prośbą o wskazanie obszaru budynku, który nie został objęty w roku 2016 zgłoszeniem stron o zmianie sposobu użytkowania z funkcji biurowej na funkcję mieszkalną, - pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2022 r., z prośbą o informację w sprawie faktycznego użytkowania budynku w kontekście wskazanej powyżej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto, pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2022 r. strona została zawiadomiona o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca z powodu podejmowania czynności przez organ w ramach postępowania wyjaśniającego oraz o wyznaczeniu na dzień 11 kwietnia 2022 r. nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skarżące w toku poprzedniego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie oraz w toku postępowania administracyjnego wniosły do organu dziesiątki pism dotyczących przedmiotowej sprawy. Pisma te zredagowane są w sposób niezrozumiały lub trudny do zrozumienia i wyrażają ogólne niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Część z tych pism stanowią ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. i są one przedmiotem rozpoznania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, który w żadnym przypadku nie stwierdził bezczynności, ani przewlekłości postępowania administracyjnego. Kolejna część pism kierowanych przez stronę do różnych organów Państwowej Straży Pożarnej, przekazywana jest zgodnie z właściwością Z. Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej, jako organowi prowadzącemu aktualnie postępowanie administracyjne, który na podstawie art. 234 pkt 1 k.p.a. włącza je do akt sprawy administracyjnej celem rozpatrzenia w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Na każde z tych pism udzielona zostaje stronie informacja w jaki sposób zostało ono zakwalifikowane. Ostatnią część pism stanowią skargi na działanie Z. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wnoszone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Organ podkreślił, że skarżące z jednej strony zaskarżają przewlekłość postępowania administracyjnego, z drugiej natomiast zarzucają organ skargami, wnioskami, żądaniami, ponagleniami, w których powielane są roszczenia, które w większości są niezrozumiałe dla organu. W toku postępowania skarżące, działając przez pełnomocnika, wielokrotnie negowały wyniki czynności dokonywanych przez organy Państwowej Straży Pożarnej. Wnosiły do organu I i II instancji pisma adresowane jako skargi, skargi na bezczynność, wnioski, sprzeciwy, odwołania, zażalenia i ponaglenia, w których wyrażały niezadowolenie z przebiegu i efektów prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżące wysyłały również skargi do Komendanta Głównego PSP oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Dodatkowo, zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (...) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając zatem na względzie powyższe unormowanie, zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W niniejszej sprawie skarżące wniosły skargę do Sądu na działanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w związku z ich pismem z dnia [...] marca 2021 r. zatytułowanym. "Protest wobec postępowania organu i wnioski przedsiębiorcy". Wspomniane pismo zawiera żądanie wyjaśnienia niekompletności pisma do Komendanta Głównego PSP z [...] lutego 2021 r. oraz przeprowadzenia w Komendzie Miejskiej PSP w K. kontroli "problemowej i zabezpieczającej", a także żądanie "dowodów z postępowania organu w rozpatrzeniu skargi" z dnia [...] października 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. Pismo to dotyczy zatem wadliwego – zdaniem stron – działania organu. Z jego treści wynika, że w istocie stanowi ono skargę, o której mowa w art. 227 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." w związku z "uznaniowym, pozaprawnym, niezrozumiałym, nieobiektywnym wręcz stronniczym działaniem" organu. Jak wynika bowiem z treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 227 k.p.a. nie inicjuje postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Postępowanie to ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a., gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do działania organu, które to działanie zdaniem skarżących było wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami, to do oceny tak sformułowanych zarzutów właściwym jest organ, o którym mowa w art. 229 pkt 7 k.p.a., a nie sąd administracyjny. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.