II SAB/Sz 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz r.pr. M. W. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Dnia 14 maja 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w G. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w formie papierowej o treści "wymienić f-szy/f-szki, którzy pozostają ze sobą w stosunku pokrewieństwa, małżeńskim, powinowactwa pracujący w ZK G., podać numery służbowe, stopnie i zajmowane stanowiska, oraz kim? Kto? Dla kogo jest?". W odpowiedzi pismem z dnia 17 maja 2017 r. został poinformowany o treści art. 159 ustawy o Służbie Więziennej. Uznając, iż pismo to nie zawiera prawidłowej odpowiedzi na postawione pytania, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ukaranie Dyrektora Zakładu Karnego karą finansową, stwierdzenia naruszenia przez Dyrektora przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulaminu Służby Więziennej oraz zweryfikowanie przez Sąd udzielonej wnioskodawcy informacji. Ustosunkowując się do powyższej skargi organ pismem z dnia 24 maja 2017 r. ustosunkował się do skargi oraz poinformował wnioskodawcę, iż w Zakładzie Karnym w G. nie pełnią służby i nie są zatrudnione osoby pozostające ze sobą w stosunku małżeństwa, pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, między którymi istnieje stosunek podległości służbowej. W zakresie wskazania konkretnych funkcjonariuszy/funkcjonariuszek, którzy pozostają ze sobą w stosunku pokrewieństwa, małżeństwa czy powinowactwa organ odmówił udzielania tych informacji uznając, że nie stanowią one informacji publicznej. R. P. podtrzymał skargę na bezczynność wskazanego organu w zakresie ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skargę rozwinął następnie ustanowiony przez Sąd na rzecz skarżącego w ramach prawa pomocy, profesjonalny pełnomocnik. Wskazał on, iż w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona łub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje art. 61 Konstytucji. Pełnomocnik wskazuje dalej, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2015 r. (II PO 2/15) prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości. Przedmiotem informacji publicznej jest zatem cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust.1Konstytucji, a także działalność osób pełniących funkcje publiczne. Zagadnienie ograniczenia prawa do informacji zostało uregulowane w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego przepisu, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie za względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, art. 31 ust. 3 Konstytucji jest modyfikowany przez art. 61 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w którym regulowane są w sposób odrębny przesłanki ingerencji, natomiast w pełni pozostaje aktualne zastosowanie pozostałych elementów niewyrażonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. W szczególności chodzi tu o warunek, aby ograniczenie było konieczne w demokratycznym państwie prawnym, a także o proporcjonalność ograniczeń oraz o zakaz naruszania istoty prawa (wyrok Trybunału z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05). Ubiegający się o taką informację powinien być precyzyjny w żądaniu (treści żądanej informacji publicznej). Natomiast adresat żądania może ograniczać swój obowiązek udostępnienia informacji tylko do tej, która łączy się z wykonywaniem zadań publicznych wynikających z wykonywania władzy publicznej, a więc nie każdej działalności publicznej. Zdaniem pełnomocnika, organ odmówił skarżącemu udzielenia pełnej informacji, wskazując iż informacja o pozostawaniu przez funkcjonariuszy i funkcjonariuszki w stosunku małżeństwa, pokrewieństwa lub powinowactwa nie stanowi informacji publicznej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Ugruntowane stanowisko judykatury nakazuje traktować pojęcie "informacji publicznej" niezwykle szeroko. Prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości. W ocenie pełnomocnika wniosek skarżącego o udzielnie informacji publicznej o określonej treści miał służyć właśnie tym celom. Skarżący działał w celu ustalenia czy w Zakładzie Karnym przestrzegane są wszelkie wymagane przepisami prawa normy, w tym czy nie dochodzi do sytuacji nepotyzmu, wynikającego z powiązań rodzinnych pracowników tej jednostki. Składając wniosek o udzielenie informacji publicznej skarżący sprecyzował treść swojego żądania w tym zakresie. Tymczasem organ udzielił w pierwszej kolejności informacji o treści przepisu treści art. 159 ustawy o Służbie Więziennej, co nie odpowiadało treści zadanego pytania, a po interwencji zainteresowanego bezpodstawnie odmówił udzielenia pełnej odpowiedzi. Co istotniejsze, nie pokusił się przy tym do rozwinięcia swojego stanowiska, poprzestając jedynie na wskazaniu, że nie jest to informacja publiczna. Zdaniem pełnomocnika, Dyrektor Zakładu Karnego ma obowiązek odpowiedzieć na złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniu organu, wnioskowane przez skarżącego informacje posiadały cechy informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że funkcjonariusze i funkcjonariuszki Zakładu Karnego w G. powinni spełniać wymagania wskazane w ustawie o Służbie Więziennej. Wolą ustawodawcy funkcjonariusze Służby Więziennej winni m.in. wykazywać się odpowiednim przygotowaniem ogólnym i zawodowym oraz wysokim poziomem moralnym, a także kierować się zasadami praworządności, bezstronności oraz humanitaryzmu oraz oddziaływać pozytywnie swoim własnym przykładem (art. 27 u.s.w.). Wobec tego na funkcjonariuszy Służby Więziennej ustawa nakłada dodatkowe wymagania w sferze moralnej. Zgodnie z art. 159 u.s.w. małżonkowie, osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz osoby pozostające ze sobą we wspólnym pożyciu nie mogą pełnić służby lub być zatrudnione w tej samej jednostce organizacyjnej, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek podległości służbowej. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w tym przepisie funkcjonariusz/funkcjonariuszka winni zakończyć pełnienie służby w danej jednostce organizacyjnej. Skarżący nie wnioskował o udzielnie informacji publicznej w zakresie objętym dyspozycją art. 159 u.s.w., a chciał uzyskać informację w szerszym zakresie tj. odnośnie wszystkich funkcjonariuszy/ funkcjonariuszek, których łącza więzy rodzinne lub którzy są spowinowaceni. Uzyskanie tych informacji miało dać odpowiedź na pytanie czy działalność Zakładu Karnego w G. jest przejrzysta i transparentna, zaś decyzje kadrowe poparte są wyłącznie merytoryczną oceną kandydatów na poszczególne stanowiska. Odmawiając udzielania wnioskowanej informacji Dyrektor ZK w G. uchylił się od umożliwienia dokonania weryfikacji w tym zakresie. Jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12. LEX nr 1394107 oraz z 11 grudnia 2014r. I OSK213/14). W ocenie skarżącego, decyzją Dyrektora ZK w G. został on bezpodstawnie pozbawiony takiej możliwości. W informacjach o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych, oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym. Wobec tego dane osobowe osób wykonujących w ramach różnych stosunków prawnych czynności służbowe w prokuraturze i sądownictwie, a także zakres i charakter tych czynności są w istocie informacjami na temat działalności organu władzy i jako takie mają charakter publiczny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2006 r., II S AB/Kr 78/05, LEX nr 876863). Zdaniem pełnomocnika organ w niniejszej sprawie naruszył art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o: I. zobowiązanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dyrektora Zakładu Karnego do udzielenia skarżącemu, w terminie 14 dni informacji w zakresie: "Wskazania funkcjonariuszy, którzy pozostają ze sobą w stosunku pokrewieństwa, małżeństwa lub powinowactwa i pracują w Zakładzie Karnym G., z podaniem numerów służbowych, stopnia i zajmowanego stanowiska oraz określeniem podległości służbowych wskazanych osób". II. Zasądzenie, na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. III. Zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oświadczając, że koszty pomocy prawnej z urzędu nie zostały opłacone w całości ani w części. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w dniu 21 maja 2017 r. wpłynął do niego wniosek R. P. o udzielenie informacji publicznej w formie papierowej o przytoczonej na wstępie treści. W dniu 17 maja 2017 r. skarżący otrzymał pisemną odpowiedź organu, iż zgodnie z art 159 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej małżonkowie, osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz osoby pozostające ze sobą we wspólnym pożyciu nie mogą pełnić służby lub być zatrudnione w tej samej jednostce organizacyjnej, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek podległości służbowej. W dniu 21 maja 2017 r. do organu wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarga R. P. na powyższą odpowiedź. W dniu 24 maja 2017 r., organ uzupełnił udzieloną skarżącemu odpowiedź, poprzez wskazanie, iż w Zakładzie Karnym w G. nie pełnią służby i nie są zatrudnione osoby pozostające ze sobą w stosunku małżeństwa, pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, między którymi istnieje stosunek podległości służbowej. Odnośnie wskazania konkretnych funkcjonariuszy/funkcjonariuszek, którzy pozostają ze sobą w stosunku pokrewieństwa, małżeństwa czy powinowactwa skarżący otrzymał odpowiedź, iż nie jest to informacja publiczna. Udzielenie informacji w tym zakresie z całą pewnością stanowiłoby naruszenie prywatności funkcjonariuszy w sposób nie znajdujący usprawiedliwienia ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym, gdyż wartość ta, związana z transparentnością życia publicznego, nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne. Dane osobowe należące do sfery życia prywatnego osób wykonujących funkcję publiczną w strukturach władzy publicznej, o które wnioskuje skarżący, nie pozostają w związku z pełnioną funkcją, dlatego też nie stanowią informacji publicznej o ile nie występuje między nimi podległość służbowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 1- 4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a dodatkowo potwierdza ją treść art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływana jako "u.d.i.p.". Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Rozpatrywana skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w G. w zakresie realizacji złożonego przez skarżącego w dniu 7 lipca 2017 r. wniosku by. cyt.: "wymienić f-szy/f-szki, którzy pozostają ze sobą w stosunku pokrewieństwa, małżeńskim, powinowactwa, pracujący w Z.K. G., podać numery służbowe, stopnie i zajmowane stanowiska oraz kim. kto, dla kogo jest?" Według przepisów u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 ustawy. Na podstawie powyższego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też niepoinformowaniu, że organ nie dysponuje daną informacją lub że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem lub podejmować wskazane wyżej akty lub czynności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezczynność organu w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Jak wynika z okoliczności rozpatrywanej sprawy, Skarżący pytanie do organu skierował dnia 15 maja 2017 r. W dniu 17 maja 2017 r. Organ udzielił mu odpowiedzi niezwiązanej z treścią pytania – przytaczając jedynie treść art. 159 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, na co wnioskodawca zareagował wniesieniem w dniu 21 maja 2017 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 24 maja 2017 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, iż w ZK G. nie pełnią służby i nie są zatrudnione osoby pozostające z sobą w stosunku małżeństwa, pokrewieństwa do drugiego stopnia oraz powinowactwa, między którymi istnieje stosunek podległości służbowej. Odpowiedź ta, w ocenie Sądu, wyczerpywała zadane przez skarżącego pytanie w aspekcie publicznym, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p. Trafnie też organ stwierdził, iż zawarte we wniosku żądanie wymienienia "funkcjonariuszy, którzy pozostają ze sobą w stosunku małżeńskim i powinowactwa (z podaniem numerów służbowych, stopni, stanowisk oraz kim kto dla kogo jest" nie stanowi informacji publicznej, bowiem odnosi się do sfery prywatnej funkcjonariuszy, a nie do sfery publicznej, jeżeli między funkcjonariuszami pozostającymi z sobą w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa, małżeńskim nie występuje podległość służbowa. W tym zaś zakresie odpowiedź została skarżącemu udzielona. Zatem odpowiedź na pytanie wnioskodawcy zadane organowi w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielona 24 maja 2017 r., a więc przed upływem wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu, stanowi właściwe załatwienie wniosku, wobec czego skarga na bezczynność tego organu jest nieuzasadniona, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dotyczy to też pozostałych wniosków skargi związanych z zarzutem bezczynności, który okazał się niezasadny. Należy podkreślić trafność stanowiska organu, iż wniosek skarżącego w zakresie odnoszącym się jedynie do relacji prywatno-rodzinnych funkcjonariuszy pełniących służbę w ZK w G., a więc kto z kim pozostaje w stosunku małżeńskim, powinowactwa i pokrewieństwa, jeśli osoby te nie pozostają z sobą w stosunku podległości służbowej, nie mieści się w zakresie informacji publicznej, co uzasadnia nieudzielenie skarżącemu żądanej informacji, wobec czego zarzut bezczynności jest w tym zakresie niezasadny. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. przyznał ustanowionemu na rzecz skarżącego pełnomocnika z urzędu należne mu wynagrodzenie–zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1078).