II SAB/Sz 88/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin w przedmiocie przeprowadzenia kontroli oddala skargę. W dniu 31 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga A. C. (dalej: "skarżący") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej: "PINB") w przedmiocie przeprowadzenia kontroli. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 3 czerwca 2024 r. Skarżący złożył w PINB w Szczecinie interwencję dotyczącą zbadania przenikalności dźwiękowej przegród w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], w szczególności od strony lokalu położonego nad lokalem skarżącego. Tożsamy wniosek został powtórnie złożony w dniu 19 czerwca 2024 r. Odpowiadając pismem z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: ROP.5143.118.2305.2024.JA organ poinformował skarżącego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin nie jest organem dokonującym badania natężenia hałasu w budynkach, jednakże dostarczenie do tutejszego Inspektoratu pomiarów hałasu przeprowadzonych w ww. budynku mieszkalnym może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że pomiary powinny zostać sporządzone przez odpowiednie w tym zakresie organy lub przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależne do właściwej izby samorządu zawodowego. Dokonane pomiary powinny zawierać faktyczny, pomierzony poziom hałasu oraz odniesienie do maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu zawartego w aktualnych i obowiązujących, w czasie wykonania ww. budynku normach i przepisach oraz zostać przeprowadzone przy pomocy odpowiednich przyrządów posiadających stosowne atesty świadczące o możliwości wykorzystania ich w celu mierzenia poziomu dźwięku. Przedmiotowy protokół z badań powinien zawierać również odniesienie do poziomu natężenia hałasu występującego w chwili obecnej, jak i przed wymianą ww. warstwy podłogi (np. w sąsiednich pokojach, w których nie doszło do wymiany podłogi) oraz wskazywać ewentualny pomierzony wzrost natężenia dźwięku. PINB wskazał jednocześnie, że zgodnie z zasadami zawartymi w art. 29 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 725), dalej: "P.b.", wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków (z wyłączeniem przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych względów wymiana wierzchniej warstwy podłogi w lokalu mieszkalnym (z terakoty na panele podłogowe) nie jest czynnością wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót. Przedłożone zostało również pismo [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., z którego wynika, że lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w S. zostały wykonane zgodnie z projektem oraz wymogami polskich norm budowlanych. Słyszalne immisje są zjawiskiem normalnym. Pismem z dnia 15 lipca 2024 r., znak: ROP.5143.118.2305.2024.JA PINB w Szczecinie poinformował wnioskodawcę, że nie jest organem dokonującym badania natężenia hałasu w budynkach oraz podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: ROP.5143.118.2305.2024.JA. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował nadto, że hałas jest przez każdego człowieka odczuwalny w innym stopniu, dlatego też jedynie dostarczenie do tutejszego Inspektoratu pomiarów hałasu przeprowadzonych w ww. budynku mieszkalnym może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie . Organ podał dalej, że w dniu 23 lipca 2024 r. została złożona w tutejszym Inspektoracie skarga z dnia 19 lipca 2024 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin w przedmiocie dokonania kontroli w zakresie przenikalności dźwiękowej przegród w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w S., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Sz 67/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił ww. skargę. W dniu 23 września 2024 r. Skarżący złożył do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "WINB"), za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, ponaglenie dotyczące wniosków z dnia 3 i 19 czerwca 2024 r. W wyniku powyższego Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie pismem z dnia 21 października 2024 r. znak: WOA.7641.105.2024.JA, po rozpatrzeniu ponaglenia, uznał skargę za nieuzasadnioną. W piśmie WINB wskazał, że to wyłącznie do organu nadzoru budowlanego, właściwego miejscowo i instancyjnie należy ocena zasadności wszczęcia postępowania zarówno w sprawie wykonania robót budowlanych wykonanych - w ocenie osoby zawiadamiającej ten organ o wykonaniu takich robót - z naruszeniem przepisów prawa, jak i w sprawie stanu technicznego budynku. Możliwość przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji publicznej ugruntowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 149/16. Sąd przywołał przepisy art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zgodnie z którymi postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie i wskazał jednocześnie, że "W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (...) Przepis art. 61 § 1 k.p.a. należy jednak interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego, w tym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290)". W konsekwencji Sąd wywiódł, że organy nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego, mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jednoczenie WINB wskazał, że przedmiotowe pismo z dnia 23 września 2024 r, zatytułowane "Ponaglenie", nie może podlegać rozpatrzeniu jako ponaglenie, o którym mowa w art. 37 i w art. 237 k.p.a. , może zostać rozpatrzone przez tut. organ jedynie jako skarga na bezczynność PINB w Szczecinie. W tym zaś zakresie tut. organ obowiązany jest wyjaśnić, iż wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego są organami wyższego stopnia w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego w rozumieniu art. 17 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co oznacza, że są oni kompetentni do rozpatrywania środków zaskarżenia (odwołań i zażaleń) wnoszonych od orzeczeń administracyjnych (decyzji i postanowień) wydawanych przez powiatowych inspektorów, lecz wojewódzcy inspektorzy nie są prawnie upoważnieni do władczego ingerowania w postępowania prowadzone przez inspektorów powiatowych, w tym nie są kompetentni do nakazania im wszczęcia postępowania, także w sprawach, w których rozpatrują skargi wnoszone na powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Zatem wniesione przez skarżącego pismo z dnia 23 września 2024 r. uruchomiło jednoinstancyjne postępowanie skargowe o charakterze uproszczonym, kończące się zawiadomieniem. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko opisał stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że prace związane z wymianą podłogi przez lokatorów mieszkania powyżej spowodowały ponadnormatywne hałasy w jego mieszkaniu, w szczególności, iż są to hałasy o stopniu wręcz nie do zniesienia i dobiegają także z klatki schodowej. Zdaniem skarżącego kontrola powinna obejmować wykonanie stropów, ścian oraz materiałów z jakich zostały wykonane i ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Ponadto wskazał, że jest skonfliktowany z lokatorami mieszkania położonego nad mieszkaniem zajmowanym przez niego z powodu hałasów stamtąd dobiegających. Wskazał także, że nie zostanie wpuszczony do lokalu celem przeprowadzenia oględzin i dokonania pomiarów decybelomierzem, ani nie zostanie wpuszczony wraz z osobą z uprawnieniami, która dokonałaby oczekiwanych przez PINB pomiarów. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania jest bezczynność organu. Ten rodzaj aktywności organu a w zasadzie jej brak został poddany kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a".). Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, między innymi w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, w tym w sprawach, w których organ wydaje decyzje. Bezczynność organu została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Jest zatem skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu – art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zatem, z jednej strony inicjuje administracyjną kontrolę sprawy pod kątem terminowego i sprawnego jej prowadzenia, z drugiej zaś spełnia określony w art. 53 § 2 b p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Stanowi sygnalizację dla organu zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej niż to niezbędne. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane, że Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał administracyjny tok instancji. Jak wynika z akt sprawy zarzucana bezczynność organów nadzoru budowlanego dotyczy braku interwencji dotyczącej zbadania przenikalności dźwiękowej przegród w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], w szczególności od strony lokalu położonego nad lokalem skarżącego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 P.b.). Zaznaczyć przy tym należy, że podjęcie czynności kontrolnych nie jest równoważne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna postępowanie przewidziane w tej ustawie, np. na podstawie art. 48, 49b lub 50 i 51 P.b. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w danej sprawie, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w I instancji należy określać według przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61-66 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie wykazały brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przekroczenia przenikalności dźwiękowej przegród w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...] w szczególności od strony lokalu położonego nad lokalem skarżącego, zatem słusznie zakwalifikowały wnioski skarżącego jako skargi z działu VIII k.p.a. Odrębność trybów z działu II i działu VIII k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie można stosować przepisów o bezczynności i przewlekłości do skargi w świetle przepisów regulujących administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Różnica tych trybów wynika przede wszystkim z odrębności celów, jakim mają służyć. Pierwszy służy konkretyzacji publicznoprawnych praw i obowiązków, drugi - ocenie działalności administracji publicznej, bez realnego wpływu na sytuację prawną stron. To z kolei znajduje odzwierciedlenie w zapadłych rozstrzygnięciach wieńczących oba tryby postępowań. Podsumowując niniejszą sprawę brak jest podstawy prawnej prawa materialnego do wszczęcia postępowania w sprawie przekroczenia przenikalności dźwiękowej przegród w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], w szczególności od strony lokalu położonego nad lokalem skarżącego Co jednak istotne o sposobie załatwienia skargi skarżący został poinformowany przez organ pismami, a zatem nie ma zatem mowy o bezczynności organów w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.