II SAB/Sz 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. w przedmiocie wniosku o wydanie karty parkingowej I. zobowiązuje Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. do rozpoznania wniosku E. R. z dnia 10 października 2014 r. o wydanie karty parkingowej w terminie 30 dni od doręczenia akt, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. E.R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ecinie bezczynność Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. wobec pozostawienia przez organ bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 października 2014 r. o wydanie karty parkingowej. Stan faktyczny i prawny sprawy, której skarga dotyczy, przedstawia się następująco. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 29 listopada 2010 r. E.R. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem m.in. w pkt 5 odpowiedniego zatrudnienia – praca lekka oraz w pkt 9, że spełnia przesłanki z art. 8 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), do otrzymania karty parkingowej. Mocą wiążącą wyroku Sądu Rejonowego S. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt [...], E.R. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 1 kwietnia 2011 r. na stałe z symbolem 05-R. Sąd ustalił, że nie dotyczy skarżącego poprzednie wskazanie odnośnie zatrudnienia, a pozostałe wskazania związane z niepełnosprawnością odpowiadają zawartym w ww. orzeczeniu organu I instancji z dnia 29 listopada 2010 r. W dniu 10 października 2014 r., E.R. wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z wnioskiem na urzędowym formularzu o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (pkt 1 wniosku), w związku z przyczyną (wskazaną w pkt 9 wniosku), tj. spełnienia przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dołączył zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia. Jednocześnie skierował do organu pismo, w którym wyjaśnił, że składa ww. wniosek w związku z wymianą dokumentów uprawniających do parkingu i przyznanego mu aktualnie orzeczenia o niepełnosprawności. Wyraził negatywne zdanie odnośnie oczekiwania organu, że wnioskodawca wystąpi z wnioskiem o ponowne badanie stanu zdrowia. Podkreślał, że tylko pogorszenie stanu zdrowia oraz żądanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, mogłyby go motywować do ponownego wystąpienia o badanie. Organ I instancji w związku z podaniem, które zakwalifikował jako wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wezwał skarżącego do dostarczenia, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, kopii kart choroby z poradni ortopedycznej z ostatnich dwóch lat, w terminie do 12 listopada 2014 r. W piśmie z dnia 28 listopada 2014 r., skarżący poinformował organ, że składał wniosek o wydanie karty parkingowej a nie wniosek o ponowne badania do już uzyskanego stopnia niepełnosprawności – umiarkowanego, orzeczonego na stałe. Na dowód dołączył odpis wyroku sądowego z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...]. Ponadto przedłożył dokumentację medyczną. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia 18 grudnia 2014 r., zaliczył E.R. do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego (oznaczenie 05-R), na stałe. Strona wniosła odwołanie od powyższego orzeczenia. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Z. orzeczeniem z dnia 2 marca 2015 r., uchylił orzeczenie organu I instancji z dnia 18 grudnia 2014 r. i przekazał sprawę wniosku strony z dnia 10 października 2014 r. do ponownego rozpoznania. Organ II instancji stwierdził, że w związku z ww. wnioskiem, organ I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia żądania strony i wydania rozstrzygnięcia z zastosowaniem właściwej procedury orzekania, w szczególności poprzez ustalenie, czy E.R. faktycznie wnosił o ponowne wydanie orzeczenia z tytułu zmiany stanu zdrowia, czy o uzyskanie uprawnień do ubiegania się o kartę parkingową, co wynika z pisma, dołączonego do wniosku o wydanie orzeczenia. Ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji, poinformował stronę w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. o wyznaczeniu na dzień 11 maja 2015 r., terminu rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ poinformował stronę o obowiązkowym stawiennictwie i wskazał wymagane dokumenty, jakie strona winna przedstawić na posiedzeniu organu. W piśmie z dnia 11 maja 2015 r., E.R. poinformował organ, że nie składał wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Dodał, że dysponuje ważnym bezterminowo orzeczeniem. Wskazał, że jest intensywnie rehabilitowany, jak na razie zapobiega to znacznemu pogorszeniu stanu zdrowia i nie ma żadnej potrzeby o ponowne występowanie z kolejnym badaniem. Organ pismem z dnia 19 maja 2015 r., poinformował stronę o wyznaczeniu kolejnego terminu rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnoprawności, wyznaczonego na dzień 1 czerwca 2015 r. W odpowiedzi, E.R. w piśmie kierowanym do organu z dnia 29 maja 2015 r., podkreślił, że nie składa i nie składał wniosku o wydanie orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, a tylko i wyłącznie wniosek o wydanie "nowego typu" karty upoważniającej do korzystania, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami (uzyskanymi w poprzednim stanie prawnym). Wskazał, że dalsze nierealizowanie jego wniosku i nie wydanie stosownego dokumentu o uprawnieniach do korzystania z parkingu, traktować będzie jako niczym nieuzasadnioną nie tyle przewlekłość co bezczynność organu i o taki tryb nadania pismu określił swemu wystąpieniu. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. działając na podstawie § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.), pozostawił bez rozpoznania wniosek E.R. z dnia 10 października 2014 r., w związku z niestawiennictwem strony na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 1 czerwca 2015 r. w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W skardze do Sądu, E.R. w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o wydanie kary parkingowej, podnosił, że sprawa tego podania pozostaje bez rozstrzygnięcia, co w przekonaniu skarżącego w pełni wyczerpuje zarzut bezczynności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. Nadmienił, że dysponuje orzeczeniem bezterminowo określającym umiarkowany stopień niepełnosprawności i nie ma żadnej potrzeby, by składał wniosek o ponowne badania. Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. w odpowiedzi na skargę E.R., poinformował, że wniosek skarżącego z dnia 10 października 2014 r., zakwalifikował jak wniosek o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Podał ponadto, że skarżący był informowany o tym, iż od dnia 1 lipca 2014 r., zmianie ulegają zasady wydawania kart parkingowych dla osób niepełnosprawnych i placówek zajmujących się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych. Ustawodawca stwierdził, że osoby posiadające znaczny stopień niepełnosprawności, potwierdzone orzeczeniem wydanym przed 1 lipca 2014 r. wraz z symbolem przyczyny niepełnosprawności 04-O, 05-R lub 10-N uzyskają kartę parkingową bez konieczności ponownego orzekania – na podstawie dotychczasowego orzeczenia, jeżeli zawiera ono wskazanie do karty parkingowej. Osoby niepełnosprawne posiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z innymi, niż ww. wskazaniami oraz osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z ww. kodami schorzeń powinny uzyskać nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane po dniu 1 lipca 2004 r. ze wskazaniem uprawniającym do otrzymania karty parkingowej. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na stanowisko organu, skarżący w piśmie z dnia 27 października 2015 r., zaprzeczył jakoby przy wniosku o wydanie karty parkingowej według "nowego wzoru" złożył także wniosek o ponowne badanie komisyjne swego stanu zdrowia. Podkreślił, że istotne jest rozróżnienie czy składał wniosek o wydanie kary parkingowej według "nowego wzoru" czy też o ponowne badanie stanu zdrowia. Nadmienił, że zamierza wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie stanu zdrowia w chwili zakończenia rehabilitacji (jest w trakcie zabiegów, co pozwala mimo uszczerbku zdrowia funkcjonować), gdyż opinia lekarza specjalisty jednoznacznie wskazuje na charakter postępujący schorzenia narządu ruchu. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że do dnia dzisiejszego jego wniosek z dnia 10 października 2014 r. o wydanie "nowej" karty parkingowej nie został rozpoznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej zwanej: "P.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Sąd administracyjny, rozpoznając sprawę na bezczynność organu, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Następnie sąd winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać stan bezczynność lub przewlekłość postępowania. Skarga na bezczynność przysługuje również w przypadku kwestionowania legalności czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. E.R. wystąpił z tego rodzaju skargą na bezczynność Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. w związku z pozostawieniem bez rozpoznania jego podania z dnia 10 października 2014 r. Przy tym jak skarżący podkreślił, zwracał się do organu o wydanie karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej według "nowego wzoru". Skierowane do organu żądania wydania karty parkingowej jest sprawą z zakresu administracji publicznej, którą organ załatwia w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu karty parkingowej, po spełnieniu wymogów wynikających z art. 8 ust. 3a pkt 1 i art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Czynność wydania karty parkingowej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 279/15, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność takiej skargi, uzależniona jest od wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. O wyczerpaniu tego trybu świadczy pismo skarżącego kierowanym do organu z dnia 29 maja 2015 r., w którym skarżący wypowiedział się w kwestii bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania podania. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że zasadne jest stanowisko skarżącego co wadliwego zakwalifikowania jego podania przez organ. Wniosek strony jest formą uzewnętrznienia jej woli, która znajduje oparcie w przepisie materialnoprawnym. Wola ta powinna być złożona w sposób nie budzący zastrzeżeń. Wniosek niezachowujący tych wymogów, winien spowodować wszczęcie działań wyjaśniających przez organ, mających ustalić czy domniemana jego treść jest zgodna z wolą osoby, od której pochodzi. Treść żądania wyznacza przedmiot sprawy. Skarżony organ wskazanych aspektów nie dostrzegł. Jak wynika z dokumentów zebranych w aktach sprawy, skarżący wyraźnie podkreślał, że jego pismo z dnia 10 października 2014 r. jest wnioskiem o wydanie karty parkingowej, a nie ponownym wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Okoliczność ta stała się przyczyną uchylenia przez organ II instancji orzeczenia zaskarżonego organu z dnia 18 grudnia 2014 r., w celu ustalenia, jaki jest faktycznie cel wniosku strony. Mimo powyższych wskazań oraz stanowiska skarżącego prezentowanego w kolejnych pismach: z dnia 11 maja 2015 r., z dnia 29 maja 2015 r., organ I instancji nadał bieg podaniu skarżącego, jako żądaniu ustalenia stopnia niepełnosprawności. W skardze skarżący konsekwentnie negował ww. kwalifikację organu i wyjaśnił, że żąda rozpatrzenia wniosku o wydanie karty parkingowej według "nowego wzoru". W przedmiotowej sprawie należy uwzględnić, że unormowania dotyczące wydawania kart parkingowych uległy zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2013.1446 ze zm.), między innymi w zakresie określenia osób uprawnionych do otrzymania karty parkingowej. Aktualnie, w świetle art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kartę parkingową wydaje się osobie niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organem właściwym do rozpoznania wniosku w tym przedmiocie jest przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, który za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, wydaje kartę parkingową na podstawie wydanego przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 8 ust. 4 ww. ustawy): 1). orzeczenia o niepełnosprawności, 2). orzeczenia o stopniu niepełnoprawności, 3). orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień - ze wskazaniem, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Szczegółowe zasady rozpoznania wniosku o wydanie karty parkingowej reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz. U. poz. 870). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, karta parkingowa wydawana jest na wniosek osoby niepełnosprawnej składany do przewodniczącego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Do wniosku składanego przez osobę niepełnosprawną należy dołączyć dokumenty, o których mowa w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 7 przewodniczący zespołu dokonuje weryfikacji danych zawartych we wniosku i w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku przewodniczący zespołu wzywa osobę niepełnosprawną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu wniosek pozostawia się bez rozpoznania. W przypadku niespełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej przewodniczący zespołu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne informuje w formie pisemnej osobę niepełnosprawną o odmowie przyznania karty wraz z uzasadnieniem. W przypadku spełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej przewodniczący zespołu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne informuje osobę niepełnosprawna o terminie i miejscu odbioru karty. Wobec przedstawionych, prawnych możliwości działania przewodniczącego zespołu orzekającego, sposób prowadzenia i załatwienia podania skarżącego, nie był prawidłowy w tejże sprawie. W szczególności organ niewłaściwe ocenił żądanie skarżącego, który domagał się w rzeczywistości rozpoznania wniosku o wydanie karty parkingowej, a nie jak przyjął organ ponownego ustalenia stopnia niepełnosprawności. Organ winien w takiej sytuacji zastosować się do procedury przewidzianej przepisami rozporządzenia, w szczególności pod kątem spełnienia przesłanek wydania karty parkingowej. Trzeba mieć bowiem na względzie, że zgodnie z art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym po nowelizacji uprawnienie do uzyskania karty parkingowej przysługuje również osobie niepełnosprawnej zaliczonej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Jak sygnalizował organ w odpowiedzi na skargę, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym zwolnione z obowiązku przedłożenia orzeczenia zawierającego informację ze wskazaniem w zakresie znacznie ograniczonych możliwości samodzielnego poruszania się, zostały osoby zaliczone do znacznego stopnia niepełnosprawności, posiadające ważne orzeczenie wydane przez powiatowy zespół do spraw orzekania i niepełnosprawności i mające przyczynę niepełnosprawności oznaczoną symbolem 04-O (choroby narządu wzroku), 05-R (upośledzenie narządu ruchu) lub 10-N (choroba neurologiczna), zawierające wskazanie o spełnieniu przesłanek uprawniających do uzyskania karty parkingowej na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym osobom karta parkingowa wydawana jest na podstawie posiadanego orzeczenia. Mając na uwadze wszystkie powołane wyżej aspekty prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy, Sąd uznał, że Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. pozostawał w bezczynności, gdyż nie podjął przewidzianych prawem działań, zakreślonych przepisami prawa w przedmiocie wydania karty parkingowej. Powyższe skutkowało zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., jak w pkt I sentencji wyroku. Zobowiązany do załatwienia sprawy organ, winien mieć na względzie ww. ocenę prawną Sądu i rozpoznać podanie skarżącego według kryteriów określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych. W szczególności organ winien ocenić spełnienie przez skarżącego wymogów formalnych wniosku, uwzględniając treść art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak również przesłanki, których spełnienie w przypadku osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, umożliwia pozytywne rozpoznanie podania o wydanie karty parkingowej w rozumieniu art. 8 ust. 3a pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W przypadku uznania, iż skarga na bezczynność jest uzasadniona, sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W praktyce, tego rodzaju stan ma miejsce, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu, sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż pomimo upływu 12 miesięcy, od momentu złożenia przez skarżącego wniosku, organ zwlekał z właściwym nadaniem biegu podaniu, pominął przy tym zalecenia organu wyższego stopnia co do ustalenia woli skarżącego, a ponadto nie przedstawił poważnych przyczyn tak długiego czasu zwlekania w załatwieniu sprawy. Z tych względów, Sąd stosownie do art. 149 § 1 (in fine) stwierdził, że bezczynność zaskarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie wymierzył organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze charakter uznaniowy tego środka dyscyplinowania organu. O kosztach należnych skarżącemu, Sąd orzekł, w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 209 ww. ustawy.