II SAB/Sz 89/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. w przedmiocie oszacowania szkody p o s t a n a w i a: I odrzucić skargę. II zwrócić skarżącej K. T. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. K. T., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła na podstawie art. 227 k.p.a. w zw. z art. 49a ustawy Prawo łowieckie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na działanie z naruszeniem przepisów ustawy, a także bezczynność Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C.. W skardze skarżąca zarzuciła bezczynność w sprawie oszacowania szkody w uprawach polegającą na braku podjęcia przez Koło Łowieckie "[...] w B., ul. [...], zgodnych z ustawą działań w odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Koła Łowieckiego "[...] w B. do dokonania czynności: - powołanie zespołu do oszacowania szkody zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, - sporządzenie protokołu zgodnie z art. 46a ust. 4 ustawy, - dokonanie oszacowania szkody zakończonego sporządzeniem protokołu zgodnie z art. 46c ust. 5 ustawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie do dokonania ostatecznego szacowania szkody przez Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo w B. w trybie art. 46d ustawy oraz wydanie decyzji w trybie art. 46e ustawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że K. T. poniosła szkodę łowiecką w uprawie kukurydzy na działkach nr [...] oraz [...], obręb R.. Przeprowadzając oględziny i dokonując szacowania szkody bez zachowania właściwego trybu Koło Łowieckie "[...] w B. działało z naruszeniem przepisów art. 46 ust. 2, art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 ustawy Prawo łowieckie. Nie sporządzono opisanych w ww. przepisach protokołów. Bez zachowania należytej procedury szacowania szkody Koło Łowieckie "[...] zawarło z K. T. umowę ugody z dnia [...] r., w której zobowiązało się do zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł. K. T. pismem z dnia [...] r. uchyliła się od skutków prawnych umowy ugody. Wskazała, że w chwili podpisania przedmiotowej ugody była w błędzie odnośnie wysokości jednego z elementów stanowiących podstawę do wyliczenia odszkodowania. Według strony otrzymała rażąco zaniżone odszkodowanie podczas, gdy powinno ono wynieść [...] zł. Koło nie odniosło się w żaden sposób do uchylenia się od skutków prawnych umowy ugody ani sformułowanych zarzutów dotyczących braku podpisu pod ugodą jednego z przedstawicieli Koła. Dopiero wyczerpanie ustawowego trybu poszczególnych czynności szacowania szkody zapewni poszanowanie uprawnień strony wynikających z przepisów ustawy, w tym uprawnień do wniesienia ewentualnego odwołania, a w dalszej kolejności powództwa do sądu. Do akt dołączono ponaglenie złożone do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów państwowych w S. na bezczynność Nadleśniczego PGL LP Nadleśnictwa C. w sprawie szkody łowieckiej w uprawie kukurydzy na działkach K. T.. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. uznając się za właściwe w sprawie oszacowania wskazanej szkody udzieliło odpowiedzi na skargę, w której wskazało, że po przekazaniu mu przez Nadleśnictwo B. skargi K. T., Zastępca N. M. [...] w rozmowie telefonicznej ze skarżącą wytłumaczył szczegóły proceduralne związane z szacowaniem szkód łowieckich, procedurę odwoławczą oraz wszelkie obowiązujące w powyższym zakresie terminy. Skarżąca wskazała ponadto, iż kukurydzy już nie ma - została skoszona. Powyższe jest bardzo istotne na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem w związku ze sprzętem uprawy brak było możliwości dokonania szacowania szkody. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż do Nadleśnictwa C. w ustawowym terminie nie wpłynęło odwołanie od protokołu oględzin lub szacowania ostatecznego. Nadleśnictwo podniosło, że umowa ugody może być potraktowana jako protokół z szacowania szkody, a odwołanie od niej jest możliwe, w sytuacji kwestionowania ustaleń w niej zawartych, z tym jednak zastrzeżeniem, iż odwołujący winien przestrzegać 7-dniowego terminu na wniesienie tego odwołania oraz bezwarunkowo powinno to nastąpić przed sprzętem uprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądu administracyjnego określać muszą przepisy ustawy, ponieważ wymaga tego art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W świetle powyższego przepisu skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w punktach 8 i 9 art. 3 § 2 p.p.s.a. i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidulanych. Nie każdy zatem przejaw braku działalności organów podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie czynności oszacowania szkody tj.: powołanie zespołu do oszacowania szkody zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie, sporządzenie protokołu zgodnie z art. 46a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie, dokonanie oszacowania szkody zakończonego sporządzeniem protokołu zgodnie z art. 46c ust. 5 ww. ustawy. Skarżąca wnosi jednocześnie o zobowiązanie Koła Łowieckiego do dokonania wymienionych czynności, ewentualnie o dokonanie ostatecznego szacowania szkody przez Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo w B. w trybie art. 46d ustawy oraz wydanie decyzji w trybie art. 46e ustawy Prawo łowieckie. W podstawie prawnej skargi wskazano także art. 227 k.p.a. Odpowiedzi na skargę, jako właściwe w sprawie K. T., udzieliło Nadleśnictwo C.. Kwestia szacowania szkód łowieckich oraz wypłaty odszkodowania została uregulowana w rozdziale 9 zatytułowanym: "Szkody łowieckie" ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm. – dalej jako "ustawa"). W ustawie został szczególny tryb ustalania i wynagradzania tzw. szkód łowieckich, tj. szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania (art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego). Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 ustawy, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Administrację w zakresie łowiectwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, sprawuje natomiast samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 7). Koło łowieckie nie jest częścią samorządu województwa. Stosownie do art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy, koła łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym Polskiego Związku Łowieckiego. Posiadają osobowość prawną, a ich zadania określa statut Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 ust. 4 pkt 4). Ustawa nie stanowi o powierzeniu im zadań administracyjnych z zakresu łowiectwa. Ponadto przewidziane w rozdziale 9 ustawy Prawo łowieckie roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez wymienione w nim zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, powinny być rozpoznane przez sądy powszechne (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r. III SAB/Gd 46/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 46e ust. 1 ustawy, Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca. Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołów, o których mowa w ust. 1, i jest ostateczna (ust.2). Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody (ust. 40). Wskazany przepis wprost stanowi, że decyzje o odszkodowaniu, kończące proces ustalania szkody, poprzedzony m.in. oględzinami i oszacowaniem, podlega zaskarżeniu w drodze powództwa cywilnego do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że wyłącznie w ramach tego powództwa strona przed sądem powszechnym może wnosić zarzuty naruszenia procedury z prawa łowieckiego w zakresie ustalenia odszkodowania za uszkodzone uprawy, powoływać się na wady dokonanych czynności, brak podjęcia czynności (wymaganych ustawą), czy inne uchybienia, jej zdaniem występujące. Zaznaczyć trzeba, że okoliczność, iż za szkody w uprawach rolnych wyrządzone przez zwierzęta łowne odpowiada Skarb Państwa, a odszkodowanie wypłaca zarząd województwa, tj. organ administracji samorządowej szczebla wojewódzkiego nie przesądza, że odszkodowanie to zostaje przyznane decyzją administracyjną, której wydanie poprzedzone zostaje wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Tak więc czynności podejmowane w toku ustalania szkody przez koło łowieckie z rodzaju oględziny i protokół, nie są czynnościami z zakresu inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a), a decyzja odszkodowawcza nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne, zgodnie z 49a ust. 1 ustawy, maja jedynie subsydiarne ("w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie") i odpowiednie zastosowanie, i to tylko w postępowaniach prowadzonych przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawach ustalenia wysokości odszkodowania. Na przykład regulacji k.p.a. będzie podlegać kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 46d ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy oraz zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu. Powyższe prowadzi zatem do uznania, że sprawa ze skargi K. T. nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że skarga z art. 227 k.p.a., a na taki rodzaj skargi wskazał też pełnomocnik strony, jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Utrwalony od lat jest w orzecznictwie pogląd, że do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, poz. 27; postanowienie NSA z 4 września 2013 r., I OSK 1864/13, postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 2621/13, CBOS; I OSK 1899/15 postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. II SA/Wa 281/15 -Legalis ) Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie opłaty orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.