II SAB/Sz 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę Pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. M.S. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w M. w sprawie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr A w miejscowości D. nr 5 obręb S. Powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 8 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) skarżący zarzucił organowi brak ostatecznej decyzji w sprawie, spowodowany opieszałością i błędną interpretacją przepisów prawa w zakresie współwłasności nieruchomości i odpowiedzialności z tytułu utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania odpowiedniej decyzji, w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia Sądu, oraz o obciążenie tego organu kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż przedmiotowy budynek dzieli się na cztery wyodrębnione funkcjonalnie i własnościowo części mieszkalne. Części te, posadowione są każda na odrębnej działce o numerach B, C, D i A i stanowią, wraz z gruntami, oddzielne przedmioty własności. Skarżący jest właścicielem działki nr D. Właścicielami pozostałych nieruchomości są: - działki nr B, Z.J. - działki nr C, S.K. Właścicielem działki nr A był zmarły przed kilkunastu laty, J.K. Do dnia dzisiejszego żaden ze spadkobierców nie zgłosił się i nie objął tej nieruchomości w posiadanie. W tym czasie część budynku należąca do zmarłego popadła w katastrofalny stan techniczny. Nie ogrzewana i nie remontowana, jest ruiną zagrażającą życiu i zdrowiu. W budynku nie wyodrębniono własności lokali. Ponieważ poszczególne części omawianego budynku stanowią odrębne przedmioty własności (odrębne nieruchomości) nie było możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 200 i nast. Kodeksu cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną, jak i z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903) dotyczących zarządu nieruchomością wspólną. Dnia 27 listopada 2001 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia i zobowiązania właściciela zagrożonej nieruchomości (działki nr A) do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016). Do dnia dzisiejszego nie wydano ostatecznej decyzji w tej sprawie. Zamiast konkretnych decyzji w sprawie skarżący otrzymywał co raz to nowe wezwania do wykonania obowiązków, do których nie był w żaden sposób zobowiązany. Przede wszystkim nie znajduje oparcia w przepisach pogląd organu, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości,. Zarówno z umowy sprzedaży jak i z odpisu z księgi wieczystej wynika, że poszczególne części budynku stanowią przedmioty odrębnej własności. Skarżący nie posiada żadnych uprawnień właścicielskich w stosunku do spornej nieruchomości na działce nr A. Nie ma zatem prawa dokonywać żadnych czynności powodujących naruszenie prawa własności (między innymi wejść na teren obcej nieruchomości, czy dokonywać jakichkolwiek prac na jej terenie). W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego nie mógł nakładać na skarżącego obowiązków związanych z przeprowadzeniem ekspertyz technicznych i utrzymywaniem obiektu w należytym stanie technicznym. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, wymienione zobowiązania obciążają wyłącznie właścicieli nieruchomości. W dniu 15 maja 2006 r. skarżący złożył wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Postanowieniem z dnia (...( organ II instancji wydał postanowienie o wyznaczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przez organ I instancji do dnia 15 czerwca 2006 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego, brak szybkiej i właściwej decyzji w tej sprawie, może doprowadzić do katastrofy budowlanej, powodując narażenie życia i zdrowia ludzkiego a także znaczne straty materialne na posesjach sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż skarżący M.S., pismem z dnia 27 listopada 2001 r. poinformował organ nadzoru budowlanego, że w miejscowości D. znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny o złym stanie technicznym. W zawiadomieniu nie wskazał pozostałych współwłaścicieli budynku, położenia budynku na gruncie, numeru ewidencyjnego działki, na której położony jest budynek. Jednocześnie poinformował, że budynek posiada wspólną konstrukcję nośną i dach oraz to, że występuje w imieniu pozostałych współwłaścicieli budynku, nie załączając w tym zakresie stosownych pełnomocnictw lub upoważnień od pozostałych współwłaścicieli budynku. Do zawiadomienia nie dołączył też dokumentów z czynności określonych art. 62 ustawy Prawo budowlane w zakresie kontroli utrzymania obiektu budowlanego. Organ podjął czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny czterorodzinny położony jest na czterech działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntu A, B, C, D, w obrębie ewidencyjnym S., gmina M. Ustalono również, że pomimo zapisu w ewidencji gruntu jako wykonującego prawo własności do działki nr A Skarbu Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S., jest odrębny podmiot własności do budynku (jest to były Państwowy Fundusz (...(). Grunt był przekazany przez rolnika na Skarb Państwa za świadczenie emerytalne, przy pozostawieniu własności budynku, z prawem do dożywotniego nieodpłatnego korzystania z gruntu pod budynkami). Przejrzano też teczki rolników, w których zgromadzone są dokumenty dotyczące gospodarstw rolnych, datowane od 1945 r. Nie napotkano teczki J.K., Na podstawie spisu teczek ustalono, że taka teczka była złożona i opatrzona była nr 34. Teczka mogła być wypożyczona do Urzędu Rejonowego lub Sądu Rejonowego i nie powróciła do gminy. Napotkano na teczkę S.K., byłego właściciela działki B. Następcą prawym i właścicielem tej działki obecnie jest Z.J. Przejrzano również w Starostwie Powiatowym w M. dokumenty związane z planami zagospodarowania przestrzennego gminy M. W opracowaniu inwentaryzacji gminy M. sporządzonej na zlecenie Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w G.W. przez Biuro Studiów i Projektów Rozwoju Przestrzennego Województwa w S. w części opisowej i graficznej zinwentaryzowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny, z określeniem jego stanu technicznego jako zły. Opracowanie to datowanej jest na grudzień 1981 r. Dowodzi to temu, przy nie przedstawieniu przez skarżącego innych dokumentów o stanie technicznym budynku, że w dniu nabycia nieruchomości przez skarżącego M.S. budynek był już w złym stanie technicznym i wymagał dokonania napraw. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym spoczywa na właścicielu obiektu a nie na organie i wypływa z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Norma ta istniała też we wcześniej obowiązujących ustawach Prawo budowlane z 1974 r. (art. 42) i z 1961 r. (art. 70). Widząc sytuację na nieruchomości oraz biorąc pod uwagę stan majątkowy właścicieli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odstąpił od skorzystania z uprawnień wynikających z art. 93 pkt 8, 9 i 10 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzono czynności kontrolne na nieruchomości, ustalenia których zostały zawarte w protokole z kontroli oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej. O czynnościach kontrolnych skarżący był prawidłowo zawiadomiony. Pomimo prawidłowego zawiadomienia M.S. w czynnościach kontrolnych nie uczestniczył. Protokół z kontroli został przesłany skarżącemu. Współwłaściciele zostali wezwani do złożenia w organie dokumentów związanych z utrzymaniem obiektu oraz ujawnieniem spadkobierców po J.K. Nie zostało to zrealizowane, wobec czego na współwłaścicieli budynku został nałożony postanowieniem z dnia (...( obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, wykonanej przez osobę posiadającą wykształcenie i uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie pełnym i należącej do izby samorządu zawodowego. I ten obowiązek nie został wypełniony. Jedynie S.K., właściciel części budynku położonej na działce o nr ewidencyjnym C, starał się wypełnić w części nałożony obowiązek i przedłożył protokół badania instancji elektrycznej oraz przewodów kominowych. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone przez współwłaścicieli budynku. Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, iż nie jest uprawnieniem organu administracji publicznej wskazywanie właścicielom obiektu zarządcy budynku lub też wypełniania przez organ obowiązków zarządcy. Są to zobowiązania cywilno prawne i przy małej wspólnocie wobec współwłaścicieli budynku obowiązują normy prawne zawarte w Kodeksie cywilnym, a w szczególności art. 195 do 221 Kc. Właściwość organu ograniczona jest do uprawnień zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden z przepisów nie upoważnia organu do wykonywania czynności cywilnoprawnych. Wobec uporczywego uchylania się przez współwłaścicieli od wykonania obowiązku nałożonego na nich w/w postanowieniem, pozostaje do wykorzystania przez organ uprawnienie określone w art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wykonanie tego obowiązku na koszt zobowiązanych, co byłoby bardzo uciążliwe dla współwłaścicieli budynku Współwłaścicielom nieruchomości zostały doręczone upomnienia. Ujawniony spadkobierca po J.K. upomnienia nie odbiera. Podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono aby poszczególne części budynku posiadały oddzielne, samodzielne konstrukcyjnie ściany, stropy lub dachy. Dowodem na to jest sporządzona dokumentacja filmowa i fotograficzna. Ustawa Prawo budowlane nie normuje zasad gospodarowania czy zarządzania nieruchomościami, tylko - jak stanowi art. 1 - normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach", a zasady w zakresie utrzymania obiektu określone są w rozdziale 6 ustawy, w tym art. 61, który stanowi "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracyjnej obejmuje także bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnej, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż wymienione wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, iż istotą skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zmuszenie organu do załatwienia przewidzianego przepisem prawa sprawy, należącej do jego właściwości rzeczowej, w jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu zachodzi w razie nie załatwienia przez właściwy organ w przewidziany prawem sposób sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z treści skargi i akt sprawy, skarżący w 2001 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. "o wszczęcie postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia i zobowiązania właściciela zagrożonej nieruchomości do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Tak określone żądanie strony nie mieściło się w zakresie działania organów nadzoru budowlanego określonych w art. 81 lub w art. 83 Prawa budowlanego, lub w przepisach rozdziału 6 tej ustawy, odnoszących się do utrzymania obiektów budowlanych, zwłaszcza w takiej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, w której niesporne jest, iż dotychczasowy właściciel nieruchomości zmarł a następcy prawni nie zostali ujawnieni. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem prawa ingerować w sferę stosunków cywilnoprawnych, do których należy postępowanie w sprawie nabycia spadku, w wyniku którego spadkobierca uzyskuje uprawnienie do nabycia prawa majątkowych po zmarłym. Nabycie praw do spadku zależy bowiem od woli osoby uprawnionej do nabycia spadku i w żadnym zakresie nie może wynikać z działań organu nadzoru budowlanego wynikających z zakresu jego właściwości. Jeśli zatem spadkobierca a więc nowy właściciel nieruchomości nie został ujawniony w sposób określony prawem a nadto nieruchomość ta nie posiada zarządcy, organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać opartej na art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy nieruchomości (obiektu budowlanego) usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Brakuje bowiem w takim wypadku jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. zobowiązanego w świetle przepisów prawa do określonego działania, który byłby adresatem takiej decyzji. Z tego względu nie można w tej sprawie zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. bezczynności, o której mowa w art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie, w którym jego działania domagał się skarżący. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt sprawy - organ nie pozostawał też bezczynny w aspekcie faktycznym, usiłując ustalić osoby, którym przysługiwałyby prawa spadkowe do przedmiotowej części obiektu budowlanego, znajdującej się w nieodpowiednim stanie technicznym, choć oczywiście nie mógł zobowiązać tej osoby (osób) do uregulowania spraw spadkowych. Wyjaśniał również stan prawny nieruchomości. Ponadto organ ten przed wniesieniem przez skarżącego skargi wydał dnia (...( postanowienie znak (...(, nakazujące na podstawie art. 83 ust. Prawa budowlanego, współwłaścicielom budynku mieszkalnego czterorodzinnego położonego w D. (...) Z.J. (...) S.K. (...) M.S. (...) oraz spadkobiercy po J.K. Pani M.Z. (...) dostarczenie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego (...) w terminie do 7 czerwca 2006 r. Postanowienie to nie może być przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu, jednakże mieszcząc się w zakresie postępowania organ nadzoru budowlanego określonego w art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, i jako mające związek z działaniami tego organu w zakresie ewentualnego zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, winno być wzięte pod ocenę, czy w sprawie mamy do czynienie z bezczynnością organu. Z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania lub z naruszeniem prawa. W przypadku, gdy strona kwestionuje rozstrzygnięcie wydane przez organ w ramach prowadzonego postępowania, może wnieść środki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolejną kwestią, wymagającą rozważenia jest uprawnienie skarżącego do żądania wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego, którego - jak zdecydowanie twierdzi skarżący - nie jest on właścicielem ani współwłaścicielem. W takiej sytuacji jego interes w sprawie ocenić można jako faktyczny a nie prawny, co w świetle art. 61 w zw. z art. 28 Kpa nie daje mu podstaw do żądania wszczęcia postępowania oraz zarzucenia organowi bezczynności w zakresie złożonego wniosku. W związku z treścią skargi należy marginalnie zauważyć, iż nie jest trafne zawarte w niej twierdzenie, iż przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali uniemożliwiają pozostałym właścicielom budynku podjęcia działań mających na celu usunięcia niewłaściwego stanu technicznego części budynku, której nie są właścicielami. Jak wynika bowiem z zebranego przez organ materiału, ale również z danych zawartych w skardze, chodzi tu o budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, posiadający wspólne fundamenty, ściany i dach, którego określone przestrzenie stanowią odrębne przedmioty własności. Art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego, jako całości. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie na podstawie tego przepisu stosować może jego dyspozycję w stosunku do wszystkich ujawnionych właścicieli części tego budynku. Rzeczą właścicieli jest uregulować wzajemne prawa i obowiązki wynikające z ich praw własności danego obiektu budowlanego oraz w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, w tym m.in. ustanowienie zarządcy. Kwestia ta jednak nie mieści się w zakresie orzekania sądu administracyjnego określonym przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy skarga - jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.