II SAB/Sz 9/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie : Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni A. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie zwrotu nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty, zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez rażące naruszenie terminów i sposobu załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie Starosty do niezwłocznego, merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej uwłaszczenia i zwrotu nieruchomości na rzecz Spółdzielni i wyznaczenie terminu do jej załatwienia oraz o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] złożyła do Starostwa wniosek odnośnie zwrotu, stanowiących własność Spółdzielni, gruntów rolnych i zabudowań przekazanych na rzecz Powiatu na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego znak: [...] wygaszającej prawo użytkowania gruntów Spółdzielni do działek Nr [..] W piśmie tym mylnie podała jako przedmiot sprawy - zasiedzenie, powołując podstawę prawną swojego żądania art. 88 a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wg stanu prawnego na dzień 10.06.1994 r. W odpowiedzi na ten wniosek, w piśmie z dnia [...] organ stwierdził, iż zasiedzenie jest instytucją prawa cywilnego rozstrzyganą przez sądy, a nie przez organy administracji publiczne. Skarżąca wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie skarżącej, organy obu instancji w sposób pobieżny zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a SKO nie zwróciło uwagi, że Starosta dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności co do zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady informowania stron, odpowiednio regulowanych w art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. Organ nie wydał również żadnego aktu administracyjnego, w którym zostałby merytorycznie rozstrzygnięty przedmiotowy wniosek, ani też innego rozstrzygnięcia wskazującego na podstawę nierozpoznania sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Organ I Instancji dokonując oceny treści wniosku, winien wyjaśnić wątpliwości co do przedmiotu i zakresu żądania strony, a tym samym powinien niezwłocznie wezwać stronę do sprecyzowania jego treści. Powinien również pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach, wskazując różnicę pomiędzy zasiedzeniem, które jest instytucją prawa cywilnego, a "uwłaszczeniem" nieruchomości" wynikającym z art. 88 a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ administracji bezzasadnie przemilczał instytucję uwłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 88 a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że spółdzielniom, ich związkom i Radzie Spółdzielczej, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w ich posiadaniu, w rozumieniu art. 80 ust. 2 - do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego obiekty budowlane, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych. Roszczenie to przysługuje spółdzielniom, ich związkom oraz Radzie Spółdzielczej w odniesieniu do gruntów będących w ich posiadaniu w chwili zgłoszenia roszczenia i obejmuje grunty zajęte pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich. Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek nie dotyczył zasiedzenia, a uwłaszczenia nieruchomości i pomimo błędnego określenia przedmiotu wniosku podała prawidłową podstawę prawną - co miało zasadnicze znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. Organ administracji powinien uwzględnić wniosek jako żądanie uwłaszczenia nieruchomości Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna w sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r. SAB 23/87 ONSA 1988/1 poz. 13). Dalej skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej powinien żądanie strony rozpatrzyć w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, albo w inny sposób zakończyć postępowanie w tej instancji bez zbędnej zwłoki. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i zaniechał należytego załatwienia sprawy. Uprawnienie do żądania o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 88 a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie na podstawie art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, następuje wprawdzie w drodze cywilnoprawnego oświadczenia woli, jednakże ustalenie podmiotu oraz przedmiotu przyszłego prawa dokonuje się uprzednio w drodze rozstrzygnięcia, które podejmowane jest w formie uchwały mającej charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli. W przedmiotowym stanie faktycznym sprawy organ administracji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do wniosku strony, stwierdzając swoją niewłaściwość. Niewątpliwie takie postępowanie uniemożliwia dochodzenie swoich praw przez Spółdzielnię, która w razie skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego naraża się na zarzut przedwczesnego wytoczenia powództwa. Bezpodstawnym było również uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nieuzasadnione zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu do jej załatwienia. Wysłanie pisma wyjaśniającego nie można uznać za zakończenie sprawy, a dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarżąca podniosła nadto, że spełniła warunek z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność organu administracji publicznej, co stanowi o jej dopuszczalności. Ponieważ Starosta nie odniósł się merytorycznie do przedmiotowego wniosku, jak też nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami, to tym samym dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 104 § 1 i 2 kpa, co czyni skargę słuszną i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Starosta, powołując się na art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że z prowadzonej przez Starostę bazy danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomości rolne nr [...] były wcześniej przekazane na cele rolne Spółdzielni przez Naczelnika Gminy decyzją Nr[...] . - działka nr [...] oraz decyzją[...] . – działka[...] . Następnie Kierownik Urzędu ostateczną decyzją z dnia[...] . na podstawie przepisów art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) przekazał do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne, w tym działkę Nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym. Spółdzielnia jako strona brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem powyższej decyzji umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zabranych dowodów w sprawie, z tym, że Spółdzielnia nie zgłosiła jakichkolwiek żądań. Protokół zdawczo-odbiorczy z udziałem przedstawicieli Spółdzielni i Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa został spisany w dniu [...] r. bez zastrzeżeń. Po wydaniu przez Kierownika Urzędu decyzji z dnia[...] . Agencja Nieruchomości Rolnych w [...] . dokonała podziału geodezyjnego działki nr[...]. Prawo własności działek nr [...] Agencja przekazała nieodpłatnie Gminie, natomiast działkę nr [...] sprzedała osobie fizycznej. Działka nr [...] pozostaje własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. Zdaniem organu, w świetle powyższego, zarzuty zawarte w skardze Spółdzielni są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zakres kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne określa przepis art. 3 § 2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa wyżej, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu, z analizy akt sprawy, w szczególności wniosku strony z dnia [...], a także poprzednio składanego w tej sprawie wniosku z dnia [...] dotyczącego żądania uwłaszczenia nieruchomości, jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia zarzuca Staroście bezczynność w podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia na rzecz skarżącej użytkowania wieczystego działek Nr [...] położonych w obrębie oraz nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na tych gruntach obiektów budowlanych, w oparciu o art. 88 lit. a ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Wprawdzie we wniosku z dnia[...] . skarżąca powołała się na instytucję zasiedzenia z prawa cywilnego i do tej kwestii wyłącznie odniósł się organ, odpowiadając na wniosek strony, jednakże we wniosku tym wskazano podstawę prawną oczekiwanego od organu rozstrzygnięcia, co jest przede wszystkim wiążące dla organu, niezależnie od błędnie, czy też nietrafnie użytych nazw i określeń dla sformułowanego we wniosku żądania. Skarżąca, w swoich wyjaśnieniach w skardze na bezczynność, potwierdziła, że domaga się rozstrzygnięcia sprawy powyżej wskazanych nieruchomości na podstawie art. 88 lit. a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, Spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w ich posiadaniu, w rozumieniu art. 80 ust. 2 - do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego obiekty budowlane, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych. Roszczenie to przysługuje spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym w odniesieniu do gruntów będących w ich posiadaniu w chwili zgłoszenia roszczenia i obejmuje grunty zajęte pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich. Przy czym zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności obiektów budowlanych następuje bez przetargu oraz bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, o której mowa w art. 41 (art. 88 a ust. 3). Według skarżącej, spełniła ona wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, co dało jej uprawnienie do wystąpienia z żądaniem merytorycznego załatwienia sprawy oddania spornych nieruchomości w użytkowanie wieczyste z prawem własności obiektów na nich się znajdujących, zaś organ administracji ma obowiązek w drodze decyzji lub też innego rozstrzygnięcia administracyjnego (uchwały) ustalić przedmiotowe prawo na rzecz skarżącej. Zgodzić się należy ze stroną, że osobie spełniającej przesłanki z powyższego przepisu przysługuje roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jednakże jest to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, które podlega kognicji sądów powszechnych. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że jeżeli przepisy ustawy mówią o roszczeniu, oznacza to roszczenie cywilnoprawne dochodzone na drodze postępowania cywilnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 950/98; LEX Nr 44563). Ponadto organy administracji załatwiają sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 Kpa), gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85, publ. ONSA 1985/1/38). Ponadto w kwestii cywilnoprawnego charakteru przedmiotowego roszczenia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 950/98, LEX Nr 44563, a także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 grudnia 1996 r. III CZP 122/96 publ. OSNC 1997/3/28, czy również w wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 9/99, OSNP 2000/9/340.) Zdaniem Sądu, z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności znajdujących się na tym gruncie budynków - w trybie art. 88 a ust. 2 tej ustawy - następuje w formie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawarcie takiej umowy nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym i wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej podmiot i przedmiot przyszłego prawa. Realizacja roszczeń, o których mowa w art. 88 a ust. 2 ustawy, dokonywała się wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnych. Tym samym podejmowana uchwała organu gminy – o której mowa w skardze - co do zamiaru oddania konkretnego gruntu określonej osobie prawnej w użytkowanie wieczyste miała charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, a nie decyzji administracyjnej. Dlatego też, w tej kwestii, nie można zarzucić organowi bezczynności w podjęciu postępowania administracyjnego w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Żadne przepisy prawa, nie określają obowiązku podjęcia przez organ jakiegokolwiek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 P.p.s.a. (powyżej cytowanym), w zakresie objętym żądaniem skargi. Podobnie, przekazanie nieruchomości w trybie art. 208 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), który stanowi odpowiednik poprzednio obowiązującego art. 88 a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, nie przewiduje orzekania w formie decyzji administracyjnej o wynikających z tego przepisu roszczeniach osób prawnych. Mając na względzie powyższe, należało uznać, że niniejsza sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1 tej ustawy) i nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, stąd też skarga jest niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej ustawy, Sąd orzekł jak na wstępie.