II SAB/Sz 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. L. w C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku S. L. w C. z dnia 13 października 2017 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie podania wypłaconych diet radnym Gminy VII kadencji: - za okres od dnia 1 listopada do 31 grudnia 2014 r.: W. G., A.O., H. O., B.G., J. R.; - za rok 2015: W. G., J. K., H. O.; - za rok 2016: W. G., H.O. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz S. L. w C. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. S. C., dalej "stowarzyszenie", złożyło drogą meilową do Wójta Gminy K., dalej "wójt", wniosek o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", w zakresie: - wykazu wypłaconych diet radnym obecnej kadencji za okres od listopada 2014 r. do dnia [...] r.; - wykazu wynagrodzeń wypłaconych wójtowi obecnej kadencji za okres od listopada 2014 r. do dnia [...] r.; - wykazu wypłaconych diet sołtysom obecnej kadencji za okres od objęcia funkcji sołtysa do dnia [...] r.; - wykazu wypłaconych świadczeń przewodniczącej G. K. R. P. A. obecnej kadencji za okres od listopada 2014 r. do dnia [...] r. W dniu [...] r. wójt udzielił w drodze meilowej stowarzyszeniu odpowiedzi na ww. wniosek i poinformował je, że wysokość wypłaconych za okres od [...] r. do [...] r. wynagrodzeń wójtowi i diet radnym obecnej kadencji znajduje się na stronie [...] w zakładce "oświadczenia majątkowe". Wójt wskazał wysokość wypłaconych diet radnym i wynagrodzenia wójta za okres od 1 stycznia do [...] r. Ponadto wójt podał wykaz wypłaconych diet sołtysom obecnej kadencji za okres od objęcia funkcji sołtysa do dnia [...] r. w formie tabeli. Wójt wskazał także, że wykaz wypłaconych świadczeń przewodniczącej G. K. R. P. A. obecnej kadencji za okres od listopada 2014 r. do dnia [...] r. Stowarzyszenie w dniu [...] r., po otrzymaniu ww. odpowiedzi wójta, poinformowało go mejlem, że według stowarzyszenia złożony przez nie wniosek nie został zrealizowany, gdyż chodzi w nim o udostępnienie danych wynikających z zapisów księgowych budżetu gminy K., a nie o udostępnienie oświadczeń majątkowych. W tym zakresie stowarzyszenie ponowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wójt przesłał stowarzyszeniu ponownie tę samą odpowiedź co w dniu [...] r. Stowarzyszenie w dniu [...] r. złożyło pismo do wójta o udzielenie odpowiedzi na jakim etapie jest realizacja złożonego przez nie wniosku [...] r., ponowionego w dniu [...] r. Stowarzyszenie poinformował wójta o treści art. 23 u.d.i.p. oraz, że brak udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek spowoduje złożenie przez nie skargi do sądu administracyjnego. Wójt pismem z dnia [...] r. poinformował stowarzyszenie, że złożony przez nie wniosek został rozpoznany i udzielono na niego odpowiedzi. Wójt podał, że w zakresie wykazu diet radnych żądane informacje zawarte są w treści oświadczeń majątkowych umieszczonych na stronie www.bip.krzecin.pl. Wójt wskazał, że wysokość jego wynagrodzenia wynika wprost z przepisów, lecz indywidualizacja następuje w drodze uchwały organu stanowiącego. Uchwała ustalająca wynagrodzenie wójta jest informacją jawną, podejmowaną na ogólnodostępnej sesji oraz określa rzeczoną kwotę- www.bip.krzecin.pl/dokumenty/56, na której to sesji obecna była prezes stowarzyszenia i ją filmowała. Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 13 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku. Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] r. w zakresie: - wykazu wypłaconych diet radnym obecnej kadencji za okres od listopada 2014 r. do dnia [...] r.; - wykazu wynagrodzeń wypłaconych wójtowi obecnej kadencji za okres od listopada 2014 r. do dnia [...] r.; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania. Stowarzyszenie podało, że wnosiło o wykaz wypłaconych diet radnym i wójtowi, a nie udostępnianie danych z oświadczeń majątkowych. Na poparcie swoich twierdzeń stowarzyszenie wskazało, że z oświadczenia majątkowego przewodniczącej G. K. R. P. A. z dnia [...] r., zamieszczonego na ww. stronie internetowej wynikało, że uzyskała z racji pełnionej funkcji w 2016 r. dochód w wysokości [...] zł, zaś z informacji przesłanej przez wójta z dnia [...] r. na wniosek stowarzyszenia wynikało, iż wypłacono jej kwotę [...]zł. W odpowiedzi na skargę, wójt wniósł o jej oddalenie. Wójt podał, że udzielono stowarzyszeniu odpowiedzi na ww. wniosek. Organ wskazał, że brak było podstaw do udzielenia odpowiedzi w sytuacji gdy żądane dane umieszczone są na stronie BIP gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczył kompletności udzielonej odpowiedzi przez organ na złożony przez stowarzyszenie wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] r. Zgodnie z art. 1 ust.1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Bezspornie skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, do których niewątpliwie należą organy samorządu administracyjnego. Na mocy art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej "u.s.g", organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g., organem wykonawczym gminy jest wójt, który na podstawie art. 31 us.g. kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust.1 u.s.g.). Stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Bezspornie osobą zobowiązaną do rozpoznania wniosku skarżącego był wójt. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 u.d.i.p. oraz udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowane w tych miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 u.d.i.p.). Informacje publiczne udostępniane w BIP są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 u.d.i.p.). Na podstawie art. 24i ust. 1 u.s.g., informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości. Wojewoda i przewodniczący rady gminy przekazują wójtowi kopie oświadczeń majątkowych, które im złożono (art. 24i ust. 2 u.s.g.). Na mocy art. 24i ust. 3 u.s.g., jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933). Na mocy art. 24h ust. 1 u.s.g., radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, zwanego dalej "oświadczeniem majątkowym". Oświadczenie majątkowe dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o: 1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, komunalnej osoby prawnej lub od związku metropolitalnego mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych; 2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu; 3) mieniu ruchomym o wartości powyżej [...] złotych; 4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej [...] złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone. Osoba składająca oświadczenie majątkowe określa w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową (art. 24h ust. 3 u.s.g.). W dalszej części artykułu zawarto przepisy dotyczące terminu składania oświadczeń majątkowych, podmiotów dokonujących analizy oraz kontroli tych oświadczeń. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie jest organem upoważnionym do kontroli prawidłowości złożonych oświadczeń majątkowych na podstawie przepisów u.s.g. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 3 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W niniejszej sprawie wskazać należy, że Gmina K. posiada BIP, który dostępny jest na stronie pod adresem www.bip.krzecin.pl, o czym skarżący został zawiadomiony w udzielonej mu odpowiedzi z dnia 26 października 2017 r. przez organ. Z informacji umieszczonej na BIP wynikało, że Radę Gminy K. VII kadencji (obecnej) tworzą radni: A. O. K. (przewodniczący rady); H. O. (wiceprzewodniczący rady); R. P. (wiceprzewodniczący rady); S. B.; T. A. B.; H. J. C.; M. C.; B. B. G.; W. G.; J. K.; A. K. O.; A. M. P.; J. R.; P. S.. Na BIP wskazano także stałe komisje rady gminy wraz wymienieniem ich członków oraz, że stanowisko wójta w trakcie kadencji obecnej rady gminy pełni B. W. B.. W niniejszej sprawie informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. niewątpliwie były wynagrodzenia wypłacone radnym i wójtowi. Wobec faktu, że tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek konieczne było przeanalizowanie złożonych oświadczeń majątkowych radnych i wójta (które są informacją jawną na podstawie art. 24i u.s.g.) pod kątem danych, których ujawnienia domagał się skarżący. Podkreślić należy, że oświadczenia majątkowe radnych i wójta za lata 2014-2016 dostępne na BIP spełniały warunki, określone w art. 12 u.d.i.p. Skarżący domagał się ujawnienia wykazu wypłaconych diet radnym obecnej kadencji oraz wynagrodzeń wypłaconych wójtowi obecnej kadencji za okres od [...] r. do dnia [...] r. Sąd przeanalizował oświadczenia majątkowe wójta złożone za lata 2014-2016 i stwierdził, że zawierają one dane, o które wnioskował skarżący. Oświadczenie majątkowe wójta za rok 2014 zawierało dane o uzyskanym wynagrodzeniu nawet pełniejsze, bo dotyczące całego roku niż te, których ujawnienia chciało stowarzyszenie. Wobec udostępnienia żądanych danych przez skarżącego na BIP, zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Oświadczenia majątkowe (także korekty tych oświadczeń) radnych za poszczególne lata zostały przez Sąd przeanalizowane pod kątem danych, których ujawienia żądał skarżący. Wobec wniosku skarżącego o ujawnienie kwoty wypłaconych diet, Sąd zbadał, czy umieszczone na BIP oświadczenia zawierają taka informację. Sąd uznał, że w większości radni podali wysokość wypłaconych im w danym roku diet, opisując ją w poz. VIII oświadczenia jako "dieta radnego", "dochód z pełnienia funkcji radnego", "dieta". Wobec sposobu określenia tych kwot, nie budziło wątpliwości Sądu, że dane zawarte w tych oświadczeniach zawierały dane, których udostępnienia domagał się skarżący. Oświadczenie majątkowe radnych za rok 2014 zawierały dane o wypłaconych dietach nawet pełniejsze, bo dotyczące całego roku niż te, których ujawnienia chciało stowarzyszenie. Wobec udostępnienia żądanych danych przez skarżącego na BIP, zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Jak już zaznaczono, oświadczenia majątkowe za lata 2014-2016 w większości zawierały dane o wypłaconych dietach. Niestety oświadczenia majątkowe niektórych radnych nie były pełne. Odnośnie roku 2014 w poz. VIII oświadczenia majątkowego- inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu: - W. G. wskazała m.in. kwotę dochodu z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich; - A. O. wskazał jedynie kwotę dochodu bez jego bliższego opisu; - H. O. wskazał kwotę dochodów z tytułu udziału w organach stanowiących osób prawnych i tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich; - J. R. wskazała jedynie kwotę dodatku rodzinnego z [...]. Oświadczenia majątkowego radnej B. G. za rok 2014 brak jest na BIP. Zdaniem Sądu, aby uznać, że dane, których ujawnienia żądał skarżący znajdowały się na BIP, musiałyby być one określone w sposób ścisły i jednoznaczny. Dane wynikające z ww. oświadczeń wymienionych radnych nie spełniły tego warunku. Opis dochodu w postaci dochód z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich był niejednoznaczny, może on oznaczać np. dochody z tytułu pełnienia funkcji ławnika, posła, senatora, członka komisji wyborczej. Podanie samej kwoty dochodu bez jego określenia też nie mogło być zaakceptowane. Tym bardziej, że radny w części A oświadczenia wpisał, że oprócz stanowiska radnego pełnił także funkcję kierownika obwodu drogowego. Tak samo jak brak wskazania dochodu w postaci otrzymywanych diet przez ww. radną. Wobec braku oświadczenia radnej B. G. za rok 2014 na BIP należało uznać, że dane, o które wnioskował skarżący nie zostały mu udzielone. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego odnośnie wskazanych osób za okres od 1 listopada do [...] r. Odnośnie roku 2015 w poz. VIII oświadczenia majątkowego: - W. G. wskazała m.in. kwotę dochodu z tytułu pełnienia obowiązków społecznych; - J. K. wskazała m.in. kwotę dochodu "[...] - H. O. wskazał kwotę dochodów z tytułu udziału w organach stanowiących osób prawnych i tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich. Z powodów wyżej wskazanych dane wynikające z tych oświadczeń nie mogły zostać uznane za realizację wniosku skarżącego. Opisanie dochodu jako "[...] nie było jednoznaczne, a tym samym nie mogło zostać zaakceptowane. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego odnośnie wskazanych osób za rok 2015. Odnośnie roku 2016 w poz. VIII oświadczenia majątkowego: - W. G. wskazała m.in. kwotę dochodu z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich; - H. O. wskazał kwotę dochodów z tytułu udziału w organach stanowiących osób prawnych i tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich. Z powodów wyżej wskazanych dane wynikające z tych oświadczeń nie mogły zostać uznane za realizację wniosku skarżącego. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego odnośnie wskazanych osób za rok 2016. Wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. W niniejszej sprawie wójt, będąc zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, informacji zakresie wyżej wskazanym przez Sąd nie udzielił do dnia wydania niniejszego wyroku. Przy czym termin wyznaczony na rozpatrzenie wniosku przez ustawę minął w dniu [...] r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wójt pozostawał w ww. zakresie w bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Wójt udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, choć nie była ona pełna. W ocenie Sądu, stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku wskazania diet jedynie kilku radnych. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny organowi, z uwagi na to, że w sprawie nie doszło do rażącej bezczynności. Wskazać należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. Podkreślić należy, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, co wynika wprost z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej we wskazanym zakresie w terminie 14 dni liczonym od dnia przekazania organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bez czynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem poniesionych w sprawie kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego.