II SAB/Sz 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Z. Ś. z dnia 20 listopada 2018 r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. do rozpoznania wniosku skarżącego Z. Ś. z dnia 20 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na rzecz skarżącego Z. Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 listopada 2018 r. Z. Ś., dalej również jako "skarżący", złożył do Komendanta Powiatowego Policji w S. , wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Uzasadnienie dla złożonego wniosku stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, który w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na powyższe orzeczenie TK skarżący wniósł o ponowne naliczenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przy uwzględnieniu prawidłowego mnożnika i wypłatę świadczenia naliczonego od daty wymagalności wraz z ustawowymi odsetkami. W dniu 26 listopada 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w S. przesłał zgodnie z właściwością wniosek Z. Ś. do komórki finansowej Komendy Policji. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. organ zawiadomił wnioskodawcę m.in. o braku podstaw do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwagi na brak regulacji prawnych. Ponadto organ wyjaśnił, że niezbędne czynności materialno-techniczne w zakresie ponownego przeliczenia ekwiwalentu zostaną dokonane w momencie "zajęcia w przedmiotowej sprawie stanowiska przez ustawodawcę lub właściwe Biuro Komendy Wojewódzkiej Policji w zakresie przyjęcia wysokości czynnika mnożenia, bądź czasookresu dotyczącego ponownego przeliczenia świadczenia", co umożliwi organowi dokonanie przeliczenia i wyrównanie świadczenia, bez konieczności ponownego składania wniosku. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wyrażone w piśmie stanowisko nie stanowi odmowy prawa do uzyskania wyrównania ekwiwalentu. Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Z. Ś. wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji w W. w związku z bezczynnością Komendanta Policji w sprawie ponownego prawidłowego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...] r., uznał, że Komendant Policji nie pozostawał w bezczynności i ponownie poinformował skarżącego, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania z uwagi na brak stosownych regulacji dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia przy ustalaniu należnych ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Pismem z dnia 6 września 2019 r. Z. Ś. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie ponownego i prawidłowego ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie służby czynnej skarżącego w Policji, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 i nast. k.p.a. poprzez niezakończenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r. Zdaniem skarżącego, w razie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu ekwiwalentu urlopowego, czy też innych należności finansowych związanych z faktem zwolnienia ze służby w Policji, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w rozpatrywanej sprawie nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie był obowiązany do wydania decyzji administracyjnej, w tym odmownej, nie mógł również dokonać czynności materialno-technicznej, tj. przeliczyć ekwiwalentu, z powodu braku instrumentów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że skarga została wniesiona w sprawie, która na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", należy do kognicji sądów administracyjnych. Dalej wskazać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 tej ustawy, wnosząc ponaglenie do Komendanta Głównego Policji. W oparciu o przepis art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2018 r., o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Strony nie kwestionują, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, iż "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", konieczności ponownego przeliczenia wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W związku z tym, że ani ustawodawca, ani Komendant Główny Policji nie podjął inicjatywy w kierunku ustalenia, według jakich zasad świadczenie to ma być obliczone i wypłacone, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego przyjmując, że w tych okolicznościach zasadnym jest odsunięcie czynności materialno-technicznej w czasie i ustalenie wysokości przysługującego stronie wyrównania do czasu pojawienia się w obrocie prawnym odpowiednich regulacji, bądź do czasu wypracowania zasad obliczania należności przez właściwe Biuro Komendy Głównej Policji. W ocenie sądu, na tle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że ustalenie i wypłata należności, o których mowa w niniejszej sprawie odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej. Przedmiotem tej czynności jest rozstrzygnięcie o konkretnym uprawnieniu policjanta w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji. Wniosek skarżącego dotyczył ponownego przeliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu, w oparciu o który w jego przypadku świadczenie to zostało obliczone. Organ uchylił się od jego rozpoznania, powołując się na brak regulacji prawnych, które umożliwiałyby ponowne przeliczenie należności i jej wypłatę. Dokonując oceny stanowiska organu w badanej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że formułując zasadę szybkości postępowania, w art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane, albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. W szczególności dotyczy to sprawnego i szybkiego podejmowania kolejnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dalej wskazać należy, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie nie czyni tego i nie wydaje wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostaje przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym usprawiedliwiony, bądź nieusprawiedliwiony charakter bezczynności. Ocena dotyczy bowiem tylko tego, czy organ załatwił sprawę w terminie. W badanej sprawie organ, co prawda udzielił skarżącemu, pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. odpowiedzi, jednak jej treść wskazuje na to, że wniosek skarżącego w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany. Z treści przekazanej skarżącemu informacji wynika bowiem, że organ odsunął rozpatrzenie jego wniosku w czasie, w bliżej nieokreślonej przyszłości, warunkując ponowne przeliczenie wysokości ekwiwalentu i wypłatę skarżącemu różnicy pomiędzy ekwiwalentem już wypłaconym i przysługującym mu na skutek zmiany zasad jego obliczania, od uchwalenia odpowiednich przepisów, bądź zajęcia stanowiska przez Komendę Główną Policji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem sprawa nie została załatwiona merytorycznie. Stanowisko organu można zaś odczytać w ten sposób, że w przypadku zaniechania przez ustawodawcę uregulowania kwestii zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w najbliższym czasie, wniosek skarżącego nie zostanie rozpoznany, a organ nie jest w stanie nawet w przybliżeniu określić terminu jego załatwienia. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego rodzaju procedowania, zważywszy na wspomniane wyżej reguły prowadzenia postępowania. W realiach badanej sprawy, zdaniem sądu, organ winien zatem bądź dokonać ponownego przeliczenia ekwiwalentu według wskazówek udzielonych przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku, bądź odmówić wypłaty tej części ekwiwalentu, która należałaby się skarżącemu po przeliczeniu według nowych zasad, przy czym odmowa winna przybrać decyzji. Odłożenie w czasie rozpoznania wniosku, bez wskazania terminu jego załatwienia należy bowiem ocenić jako sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa, w którym – o czym już wspomniano, każdy obywatel ma prawo do rozpoznania i załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie. Obowiązkiem sądu, wynikającym z art. 149 § 1a p.p.s.a. było określenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Jakkolwiek organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, faktycznie wniosku nie rozpoznał, jednak brak prawidłowej reakcji wynikał, w ocenie sądu, nie z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o Policji, ale z faktu, iż na skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 115a w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przy braku zmian ustawowych organ powziął wątpliwości co do właściwego rozpoznania wniosku. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.