II SAB/Sz 94/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin w przedmiocie wydania aktu administracyjnego oddala skargę. Pismem z 2 grudnia 2024 r. pełnomocnik M. B. (dalej powoływanego jako: "skarżący"), powołując się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ"). Skarżący wskazał, iż bezczynność polega na niewydaniu przez PINB aktu administracyjnego w sprawie zgłoszenia prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę/zgłoszenia, prowadzonej pod sygnaturą akt: ROP.5140.106.3636.2024.JA. W skardze zarzucono organowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na prowadzenie sprawy i niewydanie aktu administracyjnego w postaci: a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak załatwienia sprawy na wniosek strony, w tym brak wydania aktu administracyjnego, które to zaniechania prowadzą do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz nieustalenia faktycznego stanu prawnego sprawy, b) art. 28 k.p.a., poprzez brak nadania skarżącemu przymiotu strony postępowania, mimo posiadania przez niego interesu prawnego oraz obowiązku w sprawdzeniu legalności prac prowadzonych na nieruchomości sąsiedniej, które mogą oddziaływać na jego nieruchomość, c) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie aktu administracyjnego w sprawie, w tym np. w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo upływu prawie trzech miesięcy od złożenia zawiadomienia w sprawie, d) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo stwierdzenia przez organ braku podstaw do jego prowadzenia. W ocenie skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia przepisów prawa przez organ wyższego stopnia, który odmawia skarżącemu skorzystania z przysługujących mu praw. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie PINB do wydania aktu administracyjnego w sprawie, mającego formę postanowienia, w terminie 7 dni od dnia wydania orzeczenia w sprawie, 2. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu objętym bezczynnością przez PINB, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w podwójnej wysokości, 5. rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego, 6. rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 15 września 2024 r. złożył zawiadomienie w zakresie prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego zgłoszenia/pozwolenia na budowę na nieruchomości - działce [...] obręb [...] S., przy ul. [...]. Prace te miały polegać na m. in. adaptacji poddasza, obejmującej usunięcie schodów oraz domurowaniu ścian poddasza. W ocenie skarżącego prace te wymagały uprzedniego uzyskania przez inwestora - właściciela działki/mieszkania w szeregowcu - pozwolenia na budowę/zgłoszenia, którego ten nie uzyskał przed przystąpieniem do prowadzenia prac. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organ powiadomił skarżącego, iż po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym kontroli robót budowlanych przeprowadzonej przez pracowników organu w dniu 25 września 2024 r. dokonał ustaleń, iż właściciel obiektu - inwestor - prowadzi roboty budowlane związane z remontem budynku mieszkalnego. Obejmują one m.in. wykonanie nowych warstw wyrównawczych posadzki na parterze, tynkowanie, szpachlowanie, zabudowę z płyt gk, demontaż części ścian działowych oraz przebudowę wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych i energetycznych. W ramach robót wykonano ściany działowe z materiałów lekkich (bloczków gazobetonowych) w obrębie poddasza budynku oraz demontaż starych, wspornikowych stopni schodowych na poddasze. Demontaż stopni podyktowany był ich nieodpowiednim stanem technicznym. W czasie kontroli organ nie stwierdził przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku i przegród zewnętrznych oraz powiększenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych oraz otworów w stropie pod schody. Demontaż wsporników kotwionych w ścianę schodów na poddasze nie spowodował w ocenie organu przebudowy ściany konstrukcyjnej między budynkami przy ul. [...] nr [...] w S.. W odpowiedzi na powyższe stanowisko organu, skarżący w dniu 27 września 2024 r. złożył pismo ustosunkowujące się twierdzeń i ustaleń faktycznych organu. W jego ocenie organ nie odniósł się do prac związanych z adaptacją poddasza nieużytkowego do celów użytkowych, a w postępowaniu inwestora skarżący wskazywał na wysokie prawdopodobieństwo wykonywania prac pozornych, które w rzeczywistości stanowią samowolę budowlaną. W ocenie skarżącego opisane przez organ prace, w tym w szczególności wykonanie ścian oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej mających funkcje użytkowe, wskazujące na obecność pomieszczenia higienicznosanitamego (pomieszczenia użytkowego), świadczą o tym, że poddasze nabrało cech użytkowych, co oznacza zmianę charakterystycznych paramentów obiektu, przez zmianę liczby kondygnacji. Jak wywiódł, zgodnie z definicjami z art. 3 pkt 7a) oraz 8) Prawa budowalnego zmiana ilości kondygnacji nie mieści się w pojęciach remontu oraz przebudowy, co oznacza konieczność traktowania zmiany ilości kondygnacji jako budowy obiektu w rozumieniu ogólnym, dlatego zasadne jest postępowanie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego, tj. wymaganie zgłoszenia robót związanych ze zmianą charakterystycznych parametrów budynku, co nie zostało dokonane. Wykazywał również, iż w zakresie już tylko opisywanym przez organ, inwestor winien był legitymować się uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, organ powinien zainicjować postępowanie w zakresie wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac wykonywanych przez inwestora oraz rozważyć, czy prace te wykonywane były bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i stanowiły samowolę budowlaną. Co do powyższego pisma skarżącego organ udzielił odpowiedzi w dniu 15 października 2024 r. Wówczas poinformował skarżącego, że organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26 września 2024 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska PINB wskazał, iż w dniu kontroli poddasze w budynku mieszkalnym nie było użytkowane. Według organu przebudowa instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz ustawienie ścian nie powoduje zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego określonej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do innych twierdzeń skarżącego organ wyjaśnił w szczególności, iż rozebranie schodów wewnątrz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zgodnie z art. 31 ust. 1a Prawa budowlanego, nie wymaga wydania decyzji i nie wymaga zgłoszenia rozbiórki. W odpowiedzi na powyższe, skarżący wystosował do organu w dniu 17 października 2024 r. ponaglenie w zakresie wydania aktu administracyjnego o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. W toku dalszych czynności organ przekazał wniesione przez skarżącego ponaglenie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. ZWINB w dniu 15 listopada 2024 r. stwierdził, iż zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., prawo do złożenia ponaglenia w sprawie przysługuje wyłącznie stronie postępowania natomiast działanie skarżącego należy uznać za tzw. interwencję obywatelską, o której mowa w art. 233 k.p.a., zdanie drugie. W swojej skardze skarżący podkreślił, że nie zgadza się z wykładnią przepisów prawa budowlanego stosowaną przez PINB a wywodzona bezczynność i zbieżna z interesem inwestora wykładnia legalizują prace prowadzone w sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższą skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności w postępowaniu organu, albowiem w sposób właściwy informowano skarżącego o podejmowanych w sprawie czynnościach, dochowując ustawowych terminów. Organ nadmienił, iż wobec wniosku skarżącego o przeprowadzenie kontroli wykonywanych w obrębie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S. ustalono, że zaświadczeniem z dnia 6 grudnia 2023r. Prezydent Miasta S. zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących wstawienie dwóch okien połaciowych między istniejącymi elementami konstrukcji od strony ogrodowej i wstawienie trzech okien połaciowych między istniejącymi elementami konstrukcji od strony frontowej w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym. Z kolei w dniu [...] S. został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na nadbudowę tarasu i przebudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. W momencie składania zawiadomienia przez skarżącego i przeprowadzenia kontroli przez pracowników inspektoratu w dniu 25 września 2024 r. decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana. W dniu przeprowadzonej kontroli (25 września 2024 r.) ustalono natomiast, że w obrębie budynku przy ul. [...] w S. zrealizowano roboty budowlane obejmujące remont powyższego budynku obejmujący prace opisane w skardze. Organ podkreślił, że w czasie kontroli nie stwierdzono przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku i przegród zewnętrznych oraz powiększenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych oraz otworów w stropie pod schody. W szczególności demontaż wspornikowych kotwionych w ścianę schodów na poddasze nie spowodował przebudowy ściany konstrukcyjnej. Poddasze w obrębie budynku w dalszym ciągu nie było użytkowane i nie pełniło funkcji poddasza użytkowego (pomieszczenia mieszkalnego). W piśmie z dnia 26 września 2024 r. poinformowano wnioskodawcę o dokonanych ustaleniach oraz fakcie, że na dzień przeprowadzenia kontroli nie wykonano robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowe roboty remontowe nie spowodowały przebudowy części konstrukcyjnych budynku oraz zgodnie z zasadami zawartymi w art. 28 i 29 Prawa budowlanego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W kolejnym piśmie z dnia 27 września 2024 r. podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Pismem, z dnia 17 października 2024 r., skarżący wniósł ponaglenie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odpowiadając na skargę podlegająca rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym organ nadmienił także, że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego tylko i wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie "nadbudowy tarasu i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S." prowadzonym przez Prezydenta Miasta S. w związku z nadbudową tarasu. W dniu kontroli i przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie wykonano robót związanych z nadbudową tarasu i przebudową ścian zewnętrznych w celu powiększania pokoju dziennego w budynku przy ul. [...] w S.. Nie wykonano również robót budowlanych związanych z rozbudową budynku i zmianą ilości kondygnacji. Organ podkreślił wreszcie, że stosownie do art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia wszczyna się z urzędu i gdyby takie roboty zostały wykonane stosowne postępowanie, zostałoby wszczęte. Inną kwestią byłyby zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych i gdyby roboty te zostałyby wykonane wewnątrz budynku to najprawdopodobniej właściciel sąsiedniej nieruchomości nie zostałby uznany za stronę takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu który - mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. bowiem wniósł pismem z 17 października 2024 r. ponaglenie. Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. Wyjaśnić również należy, że w zakresie skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą z 2 grudnia 2024 r. jest wyłącznie zarzucana przez skarżącego bezczynność PINB. Natomiast poza zakresem kontroli sądowej pozostaje rozstrzygnięcie wojewódzkiego organu nadzoru budowalnego wydane po wniesieniu ponaglenia przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył wniosek o kontrolę robót budowlanych wykonywanych w sąsiednim segmencie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Skutkiem powyższego wniosku było w szczególności przeprowadzenie kontroli w miejscu prowadzenia robót, w toku której powiatowy organ nadzoru budowalnego ustalił, że zrealizowano roboty budowlane obejmujące remont budynku obejmujący m.in. wykonanie nowych warstw wyrównawczych posadzki na parterze, tynkowanie, szpachlowanie, zabudowy z płyt gk, demontaż części ścian działowych oraz przebudowę wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych i energetycznych. W ramach przedmiotowych robót wykonano również ściany działowe z materiałów lekkich (bloczków gazobetonowych) w obrębie poddasza budynku oraz demontaż starych, wspornikowych stopni schodowych na poddasze przy czym poddasze w obrębie ww. budynku w dalszym ciągu nie było użytkowane i nie pełniło funkcji poddasza użytkowego (pomieszczenia mieszkalnego). Zgodnie z poczynionymi ustaleniami demontaż stopni podyktowany został ich nieodpowiednim stanem technicznym. W czasie kontroli nie stwierdzono przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku i przegród zewnętrznych oraz powiększenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych oraz otworów w stropie pod schody. Zdaniem organu demontaż wspornikowych kotwionych w ścianę schodów na poddasze nie spowodował przebudowy ściany konstrukcyjnej budynku przy ul. [...] nr [...] w S.. Przy czym nie doszło do przebudowy schodów wewnętrznych a jedynie ich demontażu, ze względu na a niezadowalający stan techniczny. Natomiast zdaniem skarżącego stwierdzone w kontrolowalnym lokalu prace "mogą wpływać na jego własność gdyż mogą obejmować również elementy konstrukcyjne i fragmenty części wspólnych nieruchomości co dowodzi istnienia jego interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania". Skarżący nie zgadza się zatem z dokonaną przez organ oceną charakteru wykonanych robót i w jego ocenie organ powinien wydać na art. 48 Prawa budowalnego postanowienie o wstrzymaniu budowy ewentualnie wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania co umożliwiłoby mu poddanie kontroli instancyjnej takiego stanowiska organu. Podstaw oczekiwanego działania organu skarżący uparuje w szczególności w wywodzonym obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia obejmującego wykonane prace. Skarżący akcentuje, iż prace związane ze schodami tj. demontaż wspornikowych kotwionych w ścianę schodów na poddasze powinien być w jego ocenie rozważany przez organ jako zmiana elementów konstrukcyjnych. W zakresie oceny zasadności zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności dostrzec, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten należy intepretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji czy postanowienia, ale też regulować mogą inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego podlegającego załatwieniu w taki sposób. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W realiach badanej sprawy takim szczególnym przepisem w sprawach dotyczących naruszeń Prawa budowlanego jest art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący wyraźnie, że postępowanie w nim opisane może być wszczęte z urzędu. W tym miejscu warto nadmienić, iż wcześniejszy brak powyższej regulacji umożliwiał działanie organów nadzoru budowlanego zarówno na zasadzie skargowości, jak i oficjalności. Natomiast wprowadzenie powyższego przepisu na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) z dniem 19 września 2020 r. miało na celu zmianę dotychczasowej zasady. Po powyższej dacie organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania na aktualnych zasadach. Sąd w dostrzega, że w judykaturze wykładnia przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowalnego prowadzi do pewnych rozbieżności orzeczniczych i obok stanowiska, w ramach którego wskazuje się, że postępowania uregulowane w Rozdziale 5b Prawa budowlanego są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. np. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22,), niekiedy prezentowane jest również podejście bardziej zniuansowane, w ramach którego wskazuje się, że przepis powyższy nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22). Jednak w realiach badanej sprawy nie sposób dopatrzyć się podstaw do odstąpienia od interpretacji literalnej powołanego wyżej przepisu Prawa budowalnego. Skarżący zarzuca organowi bezczynność w postępowaniu, które miałoby być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowalnego wskazując, iż zabiega o "kontrolę instancyjną postępowania organu". Wywodził w tym zakresie, że brak aktu administracyjnego w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych uniemożliwił mu "dalsze dochodzenie praw", przy czym z dalszej części skargi można wnioskować, iż powyższe oparte jest na przekonaniu, że "wskutek między innymi oceny prac dokonywanych na nieruchomości, ostatecznie Urząd Miasta S. Wydział Architektury i Budownictwa wydał decyzję o pozwoleniu na budowę a brak stwierdzenia prowadzenia przez inwestora prac objętych tym pozwoleniem umożliwiło wydanie dla inwestora decyzji pozytywnej". Nie jest sporne, iż skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w którym prowadzone są prace remontowe. Jest on właścicielem lokalu sąsiadującego lokalem, w którym prowadzona jest inwestycja. Skarżący twierdzi, iż prace prowadzone w sąsiednim lokalu "mogą wpływać na jego własność", gdyż "mogą obejmować również elementy konstrukcyjne i fragmenty części wspólnych nieruchomości" a to stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jego interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania mającego za przedmiot "sprawdzenie legalności prac prowadzonych na nieruchomości sąsiedniej". Jak wynika ze stanowiska skarżącego owymi wpływającymi na jego własność pracami ma być w szczególności demontaż schodów wspornikowych (prowadzących na poddasze w lokalu sąsiednim) kotwionych we wspólną ścianę. W tym miejscu warto zauważyć, że w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej - które jest wskazywane przez skarżącego jako to, które powinno być wszczęte i prowadzone przez organy nadzoru budowlanego - znajduje zastosowanie ogólna norma odnosząca się do kręgu stron postępowania, tj. art. 28 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Tym samym o tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podnoszone przez skarżącego racje w zakresie "sprawdzenia legalności prac na nieruchomości sąsiedniej" dają się ocenić jedynie jako zmierzające do wykazania interesu faktycznego nie zaś prawnego. Natomiast w kontekście twierdzenia skarżącego o istnieniu interesu prawnego "w zainicjowaniu postępowania" stwierdzić należy, że interes prawny podlega rozważeniu dla całości sprawy nie dla jej poszczególnych etapów. W ocenie Sądu poczynione w toku kontroli ustalenia powiatowego organu nadzoru budowalnego dawały mu podstawy do stwierdzenia, że nie doszło do przebudowany elementów konstrukcyjnych budynku. W szczególności Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania stanowiska organu, iż skoro nie doszło do przebudowy schodów wewnętrznych a jedynie do ich demontażu z uwagi na zły stan techniczny tego rodzaju prace nie wymagały pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia. Oczywistym jest, iż projektując wykorzystanie ściany wspólnej projektant musiał przewidzieć jej obciążenie wynikające z korzystania ze schodów wspornikowych. W czasie korzystania z tego rodzaju schodów z pewnością dochodzi do czasowego i powtarzalnego obciążenia ściany wspólnej, która musi takie obciążenie wytrzymać. Jednakże wskutek demontażu schodów takie obciążenia w ogóle przestają istnieć a późniejsze odtworzenie schodów wspornikowych w miejsce poprzednio istniejących sprawa, że przyszłe obciążenia są zgodne z pierwotnymi założeniami przewidzianymi dla ściany wspólnej. Nie ma zatem w takim przypadku takiej ingerencji w część wspólną nieruchomości, która dawałby się zakwalifikować jako przebudowa elementów konstrukcyjnych. W świetle powyższego brak jest też podstaw do kwestionowaniu ustaleń organu, iż stwierdzone w toku kontroli roboty remontowe były zgodne z zasadami zawartymi w art. 28 i 29 Prawa budowalnego. Jeśli chodzi o opisane w skardze kwestie wydania pozwolenia na budowę inwestorowi to nie sposób szczegółowo odnieść się do decyzji, która zapadła w stosownym postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak, jeśli skarżący był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i uważał, że decyzja taka narusza jego interes prawny, powinien przedstawiać swoje racje w postępowaniu prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany lub w odwołaniu od wydanej w jego toku decyzji. Sąd uznał, iż w badanej sprawie organ nadzoru budowalnego trafnie rozpatrywał sprawę jako interwencję obywatelską i po jej wpływie podejmował działania adekwatne do zgłaszanych żądań. W szczególności organ przeprowadził kontrolę inwestycji i poinformował skarżącego o jej wynikach. Sad uznał też, iż w realiach badanej sprawy brak jest podstaw do odstępowania od literalnej wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego wyraźnie, że postępowanie oczekiwane przez skarżącego wszczyna się z urzędu. Organ nadzoru budowanego był zatem władny w ramach swoich kompetencji do samodzielnej oceny istnienia podstaw wszczęcia postępowania. Brak jest też podstaw do skutecznego domagania się przez skarżącego - jako osobę, u której nie sposób dopatrzyć się interesu prawnego w mającym być jego zdaniem zainicjowanym postępowaniu – wydania przez organ nadzoru budowalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Czyni to nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia przez organ zarówno powyższego przepisu jak i art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. Jeśli chodzi o zarzuty skargi oparte na twierdzeniu o naruszeniu innych wyszczególnionych w skardze przepisów, to również nie doszło do ich naruszenia choćby z tej przyczyny, iż mają one zastosowanie toku już wszczętego postępowania. Przy czym zarzut dotyczący naruszenia art. 37 § 6 ust. 1 k.p.a., co miało nastąpić poprzez brak wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia lub niewystępowania przewlekłości postępowania w sprawie jest całkowicie chybiony, bowiem nie dotyczy postępowania skarżonego powiatowego organu nadzoru budowlanego, lecz organu administracji wyższego stopnia i tym samym wykracza poza granice skargi rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż PINB nie dopuścił się bezczynności a skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.