II SAB/Sz 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. R. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości [...] złotych, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego K. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., który wpłynął do Urzędu Gminy dnia [...] r., K.R. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, z poddaszem użytkowym na terenie działki o nr ew. [...], w obrębie geodezyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na niespełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca wykazał się dostępem do drogi publicznej na zasadzie udziału we własności działki rolnej nr [...] oraz przedstawił zapewnienie dostawy energii elektrycznej i wody wydane przez zarządców sieci. W związku z brakiem możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej dopuszczalne jest odprowadzenie ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego. Jednakże działki rolne w obszarze analizowanym nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ww. ustawy a wymagana byłaby zgoda właściwego organu na zmianę takiego przeznaczenia (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). W wyniku złożonego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. nie podzieliło argumentacji organu I instancji i uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wróciły do Urzędu Gminy dnia [...] r. W dniu 8 maja 2012 r. Wójt Gminy wydał decyzję, którą również odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym [...]. Tym razem organ stwierdził, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie wnioskodawca nie przedstawił zapewnienia dostawy wody, zaś dojazd do działki nr [...], prowadzący przez nieurządzoną działkę rolną nr [...], nie może być traktowany jako droga w rozumieniu przepisów odrębnych. Ponadto, Wójt Gminy uznał, ze w wyniku przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie zasad kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Możliwe jest ustalenie funkcji dla planowanej inwestycji na zasadzie kontynuacji funkcji występującej na działce nr [...] w obszarze analizowanym. Możliwe jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla planowanej inwestycji - na zasadzie kontynuacji tego parametru w obszarze analizowanym. Po rozpatrzeniu odwołania K.R. od opisanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ją w mocy. W efekcie zaskarżenia decyzji organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 905/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że skoro działka nr ew. [...] ma być, czy też jest wykorzystywana jako droga i nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, jest drogą wewnętrzną również w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Istotne jest natomiast, aby korzystanie z drogi wewnętrznej było realne i możliwe do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Działka nr [...] jest obecnie jedyną drogą dojazdową do drogi publicznej z której korzystają lub będą korzystać właściciele pozostałych działek do niej przylegających. Odnosząc się do możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej Sąd stwierdził, że kwestii tej nie mógł ocenić bowiem organ odwoławczy się do niej nie odniósł. W wykonaniu przedstawionego wyżej wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że sprawa dostępu do drogi została przez Sąd pozytywnie przesądzona. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło argumentacji organu dotyczącej konieczności przedstawienia przez przyszłego inwestora podpisanej umowy z Gminą na rozbudowę sieci wodociągowej, wskazując, że wystarczające było w tym zakresie przedstawienie zapewnienia, że w przyszłości taka umowa zostanie zawarta. Jak wynika z daty widniejącej na prezentacie ww. decyzji, wpłynęła ona do Urzędu Gminy dnia 26 lutego 2011 r. Dnia 27 marca 2013 r. K.R. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy. Dnia 28 marca 2013 r. wpłynęła do Urzędu Gminy, kolejna skarga K.R., kierowana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie, wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, za rażące, wielokrotne przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W dniu 8 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy, po raz trzeci wydał w sprawie decyzję, ponownie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego działki nr [...], "ze względu na niespełnienie łącznie wymagań art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że dojazd do działki nr [...], prowadzący przez nieurządzoną działkę rolną nr [...], nie może być traktowany jako droga, bowiem jej stan techniczny, czyli istniejące uzbrojenie techniczne, nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Ponadto, nie jest możliwe dla działki nr [...] wyznaczenie linii zabudowy i wyznaczenie górnej krawędzi elewacji planowanego budynku. Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez K.R., w dniu 14 maja 2013 r. złożył on, za pośrednictwem Wójta Gminy, skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłość postępowania administracyjnego Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 14 lipca 2013 r. K.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nar [...], położonej na terenie gminy. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że Wójt Gminy w sposób przewlekły prowadzi postępowanie z jego wniosku złożonego dnia 17 czerwca 2011 r. o wydanie warunków zabudowy, - wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w kwocie maksymalnej, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), - zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną. Organ przedstawił w sposób chronologiczny przebieg podejmowanych czynności procesowych w sprawie wyjaśniając, że prowadził postępowanie bez zbędnej zwłoki, natomiast skarżący utrudnia prowadzenie postępowania przez zasypywanie organu dodatkowymi wnioskami, powodującymi konieczność wykonywania szeregu dodatkowych czynności. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. pełnomocnik Wójta Gminy wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, że w jego ocenie powinno być wzięte pod uwagę działanie organu od momentu uzyskania akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli od 26 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W związku z charakterem i żądaniem skargi, dotyczącej stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania Wójta Gminy, zakresem oceny działań podejmowanych w sprawie przez Wójta Gminy stał się okres od wpłynięcia w dniu 17 czerwca 2011 r. do siedziby organu wniosku K.R. z dnia 14 czerwca 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy do dnia złożenia skargi z dnia 17 lipca 2013 r., przy uwzględnienie okoliczności, które uwalniałyby organ od postawionego mu zarzutu. W myśl art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ww. ustawy, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Według postanowień art. 154 § 6 cyt. ustawy, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Analiza akt administracyjnych sprawy doprowadziła Sąd do uznania zasadności stanowiska skarżącego, co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy. Przewlekłość ta przejawiała się poprzez nieuzasadniony merytorycznie sposób załatwiania sprawy, który skutkował nadmiernie i nieakceptowalnie długim czasem prowadzenia postępowania, które ostatecznie, nawet na dzień wyrokowania, nadal nie zostało w trybie administracyjnym zakończone. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest takie procedowanie, aby sprawę rozpoznać wnikliwie a zarazem sprawnie. Jednocześnie organ ma prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Te podstawowe zasady zawarte w przepisach K.p.a. zostały w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy naruszone i to w sposób rażący, czego efektem stała się przewlekłość postępowania, które pomimo upływu 2 lat od jego zainicjowania nie zostało sfinalizowane prawomocnym rozstrzygnięciem. Przedmiotem wniosku kierowanego do organu było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Rolą organu rozpoznającego taki wniosek było sprawdzenie, czy łącznie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy rzetelnym podejściu do sprawy, po raz pierwszy badając ziszczenie się przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, należało spodziewać się, że sprawa ta, nawet przy negatywnym dla skarżącego rozstrzygnięciu i przy uwzględnieniu trybu odwoławczego jak i sądowoadministracyjnego, znalazłaby swój finał w postaci ostatecznego i prawomocnego orzeczenia administracyjnego lub sądowego. Tak się jednak nie stało. Po raz pierwszy wydając decyzję w sprawie w dniu 21 października 2011 r. Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji podał, m.in. że wnioskodawca wykazał się dostępem do drogi publicznej, przedstawił zapewnienie dostawy energii elektrycznej i wody ale nie spełnił jednego warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4, a dot. wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja opierająca się o taką przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy nie ostała się w wyniku kontroli instancyjnej. W drugiej decyzji z dnia 8 maja 2012 r. Wójt Gminy orzekł, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a konkretnie, że strona nie przedłożyła umowy zapewniającej dostawy wody a dojazd do działki poprzez drogę wewnętrzną nie może być traktowany jako droga. Organ przywołał zatem nowe i niespójne z pierwszymi ustaleniami stwierdzenia co do spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3. Jednocześnie organ dodał, że w obszarze analizowanym występuje działka zabudowana, pozwalająca na określenie zasad kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym pow. zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi, itd. Ta decyzja Wójta Gminy również została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po raz trzeci wydając decyzję, Wójt Gminy powołał się na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3, nadal stojąc na stanowisku, że droga wewnętrzna nie spełnia warunków technicznych oraz stwierdzając, że nie jest jednak możliwe ustalenie linii zabudowy, górnej krawędzi elewacji frontowej a więc gabarytów, parametrów i linii zabudowy. Analizując sposób i motywy jakie Wójta Gminy przedstawiał po raz kolejny wydając łącznie 3 decyzje w sprawie, Sąd stwierdził, że takie procedowanie rażąco naruszało nie tylko zasadę sprawności ale i rzetelności prowadzenia postępowania, podważając przy tym zaufanie wnioskodawcy do organu władzy publicznej. Skutkiem tych działań, było to, że sprawa, która winna się skończyć najpóźniej w przeciągu kilku miesięcy, miała dalszy swój bieg, a jak wiadomym jest Sądowi, odwołanie od 3 decyzji Wójta nie zostało jeszcze rozpoznane, który to fakt oczywiście nie jest już zawiniony przez organ I instancji. Wynikiem jednak nieprawidłowego prowadzenia postępowania, polegającego m.in. na notorycznej zmianie swojej argumentacji, wedle której raz określone przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ uznał w sprawie za spełnione, aby przy następnym rozpoznawaniu sprawy ocenić je całkowicie odmiennie, stała się przewlekłość postępowania. Uznając prawo organu do weryfikacji swojego dotychczasowego stanowiska Sąd stwierdza, że obiektywnie oceniając takie działanie organu, naraża się on tym samym na uzasadniony zarzut podważenia zaufania uczestników postępowania do organu władzy publicznej i zarzut przewlekłości postępowania. Postępowanie to, trwające w sumie ponad 2 lata, nie toczyło się wyłącznie przed organem I instancji, ale z uwagi na okoliczności sprawy oraz stanowisko organu prezentowane w wydawanych rozstrzygnięciach, należało uznać za rażąco przewlekłe. W ocenie Sądu, przyzwolenie na taki sposób załatwiania sprawy stanowiłoby akceptację dla wydawania szeregu decyzji, które co prawda zostałyby podjęte w terminach ustawowych, ale faktycznie nie prowadziłyby do rzetelnego załatwienia sprawy. O wysokości grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w dolnej jej granicy, na poziomie [...] zł, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, pierwsze tego rodzaju uchybienie organu ale również i fakt, że orzeczona grzywna nie ma dla strony skarżącej charakteru rekompensacyjnego. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wys. [...] zł winno spełnić swą funkcję represyjną i prewencyjną. O zwrocie kosztów postępowania w wys. [...] zł, obejmujących wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...]zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.