II SAB/Sz 96/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby postanawia: odrzucić skargę J. B. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Skarżący podał, że jako funkcjonariusz Służby Celnej, pełniący funkcję starszego specjalisty Służby Celno – Skarbowej, w związku z wejściem przepisów ww. ustawy powinien otrzymać stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Termin ustawowy złożenia propozycji przypadł na dzień 31 maja 2017 r. W związku z bezczynnością organu, skarżący wystosował do niego pismo z dnia 11 czerwca 2017 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przedstawienie skarżącemu propozycji nowych warunków służby. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 17 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmówił skarżącemu przedstawienia propozycji nowych warunków służby. Zdaniem skarżącego, przepis art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie pozostawia organowi swobody w podjęciu decyzji w zakresie przedstawienia propozycji warunków służby, lecz taki obowiązek na niego nakłada. W tej sytuacji organ od dnia 1 czerwca 2017 r. pozostaje w zwłoce w wykonaniu czynności złożenia propozycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż zagadnienie przekazane przez skarżącego do oceny prawnej nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem organu, brak było podstaw prawnych, aby indywidualną sytuację prawną skarżącego rozpatrywać w trybie administracyjnym. Pracodawca nie był prawnie zobligowany do złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, zatem nie mógł on pozostawać w bezczynności w tym zakresie. Dnia 31 października 2017 r. wpłynęło do Sądu pismo profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, stanowiące uzupełnienie skargi, w którym podniesiono, że właściwym do rozpoznania złożonej skargi jest wyłącznie sąd administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji, aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S, opierającą się na zarzucie braku złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W powyższym uregulowaniu ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły zostać przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy na mocy art. 165 ust. 3 ustawy, stali się z dniem wejście w życie ustawy pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Ponadto w art. 170 ustawy określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Dostrzec przy tym trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w zakresie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i w zakresie wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia danej osoby (pracownika lub funkcjonariusza), niezależnie od dotychczasowej formy i rodzaju zatrudnienia w danej jednostce. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2645/17 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia uznał, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy wprowadzającej propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podobnie NSA wypowiedział się w kwestii propozycji służby wskazując, że nie ma ona charakteru władczego, gdyż sama propozycja nie kształtuje ostatecznej sytuacji prawnej funkcjonariusza (por. post. NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2989/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, skoro na organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedstawienia skarżącemu propozycji nowych warunków zatrudnienia lub propozycji służby, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest on bezczynny w jej przedłożeniu. Jak wskazano już wyżej, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności może zostać skutecznie postawiony, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego i wymaganego przepisami aktu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodzi. Dodatkowo podkreślić należy, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dalej zwanej: "ustawą o KAS", w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i z tego powodu skarga podlega odrzuceniu, a w rezultacie nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wyrażone przez pełnomocnika skarżącego w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, odnośnie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.