II SAB/Sz 97/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. i M. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności p o s t a n a w i a: I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu, II. odrzuca skargę w zakresie przewlekłości postępowania. J. D. i M. D. w dniu [...] r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie ich wniosku, wniesionego na postawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2005, Nr 175, poz. 1459), w którym zwrócili się do organu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarżący wskazali, że wniosek został złożony w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta i do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie został rozpoznany przez organ. W wyniku wniesionego przez nich zażalenia z dnia [...] r. na niezałatwienie sprawy z ich wniosku w terminie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia [...] r. w którym uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione. Organ postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do [...] r., co zdaniem strony było wadliwe, albowiem nie było żadnych znanych i racjonalnych powodów, aby wniosek rozpatrywać przez okres [...] lat. Następnie zawiadomieniami z dnia [...] r. termin ten został przedłużony do [...] r., a następnie do [...] r. Przy czym to ostatnie zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu zostało sporządzone i doręczone po upływie uprzednio wyznaczonego terminu. Postanowieniem z dnia [...] r., organ przedłużył już po raz czwarty termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. Skarżący podkreślili, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powiązana z nią ściśle nowelizacja ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie składania zażaleń na bezczynność (przewlekłość postępowań) organów administracji oraz skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W opinii strony, w tej sprawie oczywisty jest fakt przewlekłości postępowania, jak też bezczynności organu, o czym przesądza okoliczność, iż w okresie od [...] r. do [...] r. organ oprócz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności. Prowadzone przez Prezydenta Miasta postępowanie w zakresie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność przez okres ponad [...] lat skłania do uznania, że organ dotychczas pozostawał bezczynny, a z pewnością postępowanie to prowadził przewlekle. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. W treści pisma organ wyjaśnił, że podjął niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z wniosku M. i J. D. bez zbędnej zwłoki. Przedłużające się rozpoznanie sprawy było w znacznej części spowodowane niemożnością orzekania ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzenia, w wyniku zmian przepisów, odpowiednich czynności i postępowania wyjaśniającego. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący złożyli pismo procesowe z dnia [...] r., w którym oświadczyli, że podtrzymują skargę na przewlekłość postępowania i wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w ich sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt wydania nieprawomocnych decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie skarżącego możliwość wydania takiego orzeczenie zaistniała w wyniku wejścia w życie nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku zmiany przedmiotem skargi może być już nie tylko bezczynność, ale także przewlekłość postępowania administracyjnego. Ponadto, na mocy tej nowelizacji wprowadzono zdanie drugie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidujące wydanie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że na gruncie stanu prawnego sprzed ww. nowelizacji, orzecznictwo i doktryna dość jednolicie przyjmowały, że w przypadku sytuacji takiej, że w toku postępowania wydano akt administracyjny postępowanie sądowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. z uwagi na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem strony, stanowisko takie nie może się jednak ostać po wejściu w życie nowelizacji. Obecnie przedmiotem skargi może być nie tylko bezczynność (czyli brak wydania aktu indywidualnego), ale także przewlekłość postępowania. Przez przewlekłość rozumiemy natomiast nie tylko stan w którym brak jest wydania decyzji, ale także stan w którym decyzja została wprawdzie wydana jednak ze znacznym opóźnieniem. Art. 149 P.p.s.a. przewiduje możliwość zawarcia w orzeczeniu stwierdzenia, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skoro taka możliwość jest, to postępowanie nie jest bezprzedmiotowe - brak jest podstawy do umorzenia postępowania. W dalszej części pisma skarżący odnieśli się do szkody jaką ponieśli wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania i zasadności żądania odszkodowania w zaistniałej sytuacji. Pełnomocnik organu złożył na rozprawie do akt kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którą organ orzekł o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasto [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], przysługującego M. i J. D. za zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej w prawo własności. Jednocześnie organ ustalił opłatę za przekształcenie oraz odmówił udzielenia bonifikaty wynikającej z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżących radca prawny S. M. oświadczył, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję o przekształceniu, jednakże bez żądanej przez stronę bonifikaty. Decyzja ta jest nieprawomocna, albowiem strona odwołała się od odmowy udzielenia bonifikaty. Pełnomocnik oświadczył także, że podtrzymuje skargę na przewlekłość postępowania i wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Przedmiotem skargi M. i J. D., wniesionej w dniu [...] r., jest bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności. Na wstępie wyjaśnić należy, że możliwość skarżenia przewlekłości postępowania została wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 8 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Jest to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, wobec czego, rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność i przewlekłość sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać spełnienie przesłanek do skutecznego wniesienia skargi zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku i orzec odpowiednio do dokonanych w danym przypadku ustaleń. Sąd stwierdził na podstawie akt, że w dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję numer [...], którą – po rozpatrzeniu wniosku M. i J. D. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - orzekł o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasto [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] przysługującego M. i J. D. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej w prawo własności. W punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...] zł. W punkcie trzecim odmówił udzielenia bonifikaty wynikającej z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) od opłaty ustalonej w punkcie drugim decyzji. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie stan bezczynności organu w sprawie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej nieruchomości ustał z dniem [...] r. w momencie wydania przez organ ww. decyzji, niezależnie od faktu, czy sprawa została rozstrzygnięta pozytywnie dla strony. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W uchwale Sąd wywiódł między innymi, że jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i z tego powodu podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W myśl art. 161 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej P.p.s.a.), Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta, wywołane niniejszą skargą, stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym Sąd orzekł w punkcie I postanowienia. Natomiast skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności należało odrzucić, albowiem nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego określona w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu z dnia [...] r. na bezczynność i przewlekłość postępowania nie złożyli zażalenia do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z ich wniosku. Zażalenie z [...] r. dotyczyło jedynie bezczynności, nie mogło zaś dotyczyć przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, skoro regulacja w tym zakresie w tym czasie nie obowiązywała. O odrzuceniu skargi w zakresie przewlekłości postępowania Sąd orzekł w punkcie II postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a.