II SAB/Sz 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. i M. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności p o s t a n a w i a: I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu, II. odrzuca skargę w zakresie przewlekłości postępowania. J. D. i M. D. w dniu [...] r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie ich wniosku, wniesionego na postawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2005, Nr 175, poz. 1459), w którym zwrócili się do organu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarżący wskazali, że wniosek został złożony w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta i do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie został rozpoznany przez organ. W wyniku wniesionego przez nich zażalenia z dnia [...] r. na niezałatwienie sprawy z ich wniosku w terminie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia [...] r. w którym uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione. Organ postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do [...] r., co zdaniem strony było wadliwe, albowiem nie było żadnych znanych i racjonalnych powodów, aby wniosek rozpatrywać przez okres [...] lat. Następnie zawiadomieniami z dnia [...] r. termin ten został przedłużony do [...] r., a następnie do [...] r. Przy czym to ostatnie zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu zostało sporządzone i doręczone po upływie uprzednio wyznaczonego terminu. Postanowieniem z dnia [...] r., organ przedłużył już po raz czwarty termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. Skarżący podali, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powiązana z nią ściśle nowelizacja ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie składania zażaleń na bezczynność (przewlekłość postępowań) organów administracji oraz skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem strony, w tej sprawie oczywisty jest fakt przewlekłości postępowania, jak też bezczynności organu, o czym przesądza okoliczność, iż w okresie od [...] r. do [...] r. organ oprócz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności. Prowadzone przez Prezydenta Miasta postępowanie w zakresie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność przez okres ponad [...] lat skłania do uznania, że organ dotychczas pozostawał bezczynny, a z pewnością postępowanie to prowadził przewlekle. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. W treści pisma organ wyjaśnił, że podjął niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z wniosku M. i J. D. bez zbędnej zwłoki. Przedłużające się rozpoznanie sprawy było w znacznej części spowodowane niemożnością orzekania ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzenia, w wyniku zmian przepisów, odpowiednich czynności i postępowania wyjaśniającego. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący złożyli pismo procesowe z dnia [...] r., w którym oświadczyli, że podtrzymują skargę na przewlekłość postępowania i wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w ich sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt wydania nieprawomocnych decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie skarżącego możliwość wydania takiego orzeczenie zaistniała w wyniku wejścia w życie nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku zmiany przedmiotem skargi może być już nie tylko bezczynność, ale także przewlekłość postępowania administracyjnego. Ponadto, na mocy tej nowelizacji wprowadzono zdanie drugie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidujące wydanie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że na gruncie stanu prawnego sprzed ww. nowelizacji, orzecznictwo i doktryna dość jednolicie przyjmowały, że w przypadku sytuacji takiej, że w toku postępowania wydano akt administracyjny postępowanie sądowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. z uwagi na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem strony, stanowisko takie nie może się jednak ostać po wejściu w życie nowelizacji. Obecnie przedmiotem skargi może być nie tylko bezczynność (czyli brak wydania aktu indywidualnego), ale także przewlekłość postępowania. Przez przewlekłość rozumiemy natomiast nie tylko stan w którym brak jest wydania decyzji, ale także stan w którym decyzja została wprawdzie wydana jednak ze znacznym opóźnieniem. Art. 149 P.p.s.a. przewiduje możliwość zawarcia w orzeczeniu stwierdzenia, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skoro taka możliwość jest, to postępowanie nie jest bezprzedmiotowe - brak jest podstawy do umorzenia postępowania. W dalszej części pisma skarżący odnieśli się do szkody jaką ponieśli wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania i zasadności żądania odszkodowania w zaistniałej sytuacji. Pełnomocnik organu złożył na rozprawie do akt kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którą organ orzekł o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasto [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], przysługującego M. i J. D. za zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej w prawo własności. Jednocześnie organ ustalił opłatę za przekształcenie oraz odmówił udzielenia bonifikaty wynikającej z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżących radca prawny S. M. oświadczył, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję o przekształceniu, jednakże bez żądanej przez stronę bonifikaty. Decyzja ta jest nieprawomocna, albowiem strona odwołała się od odmowy udzielenia bonifikaty. Pełnomocnik oświadczył także, że podtrzymuje skargę na przewlekłość postępowania i wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto pełnomocnik skarżących podniósł, że z odpowiedzi na skargę nie wynika zmiana jakich przepisów uniemożliwiała wydanie organom decyzji o przekształceniu, skoro obecnie decyzja została wydana, a stan prawny się nie zmienił. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Przedmiotem skargi M. i J. D., wniesionej w dniu [...] r. jest bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności. Na wstępie wyjaśnić należy, że możliwość skarżenia przewlekłości postępowania została wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 8 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Jest to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, wobec czego, rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność i przewlekłość sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać spełnienie przesłanek do skutecznego wniesienia skargi zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku i orzec odpowiednio do dokonanych w danym przypadku ustaleń. Sąd stwierdził na podstawie akt, że w dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję numer [...], którą – po rozpatrzeniu wniosku M. i J. D. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - orzekł o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasto [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] przysługujące M. i J. D. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej w prawo własności. W punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...] zł. W punkcie trzecim odmówił udzielenia bonifikaty wynikającej z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) od opłaty ustalonej w punkcie drugim decyzji. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie stan bezczynności organu w sprawie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej nieruchomości ustał z dniem [...] r. w momencie wydania przez organ ww. decyzji, niezależnie od faktu, czy sprawa została rozstrzygnięta pozytywnie dla strony. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W treści uchwały Sąd wywiódł między innymi, że jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i z tego powodu podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W myśl art. 161 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej P.p.s.a.), Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta, wywołane niniejszą skargą, stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym Sąd orzekł w punkcie I postanowienia. Natomiast skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności należało odrzucić, albowiem nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego określona w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu z dnia [...] r. na bezczynność i przewlekłość postępowania nie złożyli zażalenia do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z ich wniosku. Zażalenie z [...] r. dotyczyło jedynie bezczynności, nie mogło zaś dotyczyć przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ skoro regulacja w tym zakresie w tym czasie nie obowiązywała. O odrzuceniu skargi w zakresie przewlekłości postępowania Sąd orzekł w punkcie II postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a.