II SAB/Sz 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. J.S. w dniu 9 czerwca 2015 r. zwrócił się (pocztą elektroniczną) z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. o udostępnienie informacji publicznej, tj. statutu Pracowniczej Kasy Zapomogowo – Pożyczkowej działającej przy Komendzie Powiatowej PSP w S. W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia 18 czerwca 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że nie posiada statutu Pracowniczej Kasy Zapomogowo – Pożyczkowej, oraz że Kasa nie podlega jego zwierzchności. W dniu 4 sierpnia 2015 r., wpłynęła za pośrednictwem organu, skarga J.S., kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 9 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Według skarżącego, prawidłowość wypowiedzi organu, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, należałoby ocenić pod względem treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile przyjąć można byłoby, że wniosek został prawidłowo wykonany, w sytuacji, w jakiej rzeczywiście organ nie posiadałby wnioskowanej informacji. Jednakże ze względu na treść art. 39 ustawy o związkach zawodowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy, bezsprzecznie samo prowadzenie pracowniczej kasy zapomogowo-pożyczkowej związane jest z funkcjonowaniem jej w strukturze pracodawcy. Skarżący stwierdził, iż trudno sobie wyobrazić, że ze względu na § 4 ww. rozporządzenia, aby Komendant nie posiadał wnioskowanej informacji. Część obowiązków nałożonych na pracodawcę będzie wiązało się bowiem z wykonywaniem treści ww. rozporządzenia, podpisanej umowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz wnioskowanego statutu. Zdaniem skarżącego, odpowiedź organu była nie na temat, a zatem wymijająca, a za trafny należy uznać pogląd, że przedstawienie informacji zupełnie innej, niż na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Odpowiadając na powyższą skargę, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r. zawarł prawdziwą informację, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Zarzut skarżącego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany prawidłowo oraz stwierdzenie, wynikające z uzasadnienia skargi, że warunkiem wykonania obowiązków nałożonych na pracodawcę w rozporządzeniu z 19 grudnia 1992 r., są - według organu – oczywiście bezpodstawne. Stwierdził, że nie dysponuje informacją, której udostępnienia domaga się skarżący, nie mógł więc inaczej załatwić wniosku, niż odpowiadając w formie pisemnej, że takiej informacji nie posiada. Uwzględniając powyższe, organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego o bezczynności tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Sprawa objęta przedmiotem skargi dotyczy zarzucanej przez J.S. bezczynności Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 9 czerwca 2015 r. W tej sytuacji w niniejszej sprawie odwołać się należało do regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", która w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Kierując się brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bezspornie Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W przedmiotowej sprawie, skarżący domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej w postaci statutu Pracowniczej Kasy Zapomogowo - Pożyczkowej, działającej przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. Stosownie do art. 39 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 167), w zakładach pracy mogą być tworzone pracownicze kasy zapomogowo – pożyczkowe, których członkami mogą być pracownicy, emeryci i renciści, bez względu na przynależność związkową. Nadzór społecznym nad tymi kasami sprawują związki zawodowe. Kasa zapomogowo – pożyczkowa nie stanowi struktury organizacyjnej zakładu pracy, w którym działa. Wykazuje ona samodzielność w stosunku do tego zakładu, choć nie posiada osobowości prawnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 79/06, opubl. w Lex nr 194334). Kasa zapomogowo-pożyczkowa nie podlega zwierzchności pracodawcy, u którego została utworzona. Zasady jej funkcjonowania zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach pracy (Dz.U. 100, poz. 502 ze zm.). W świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia, pracodawca jest jednak zobowiązany udzielić kasie nieodpłatnej pomocy w zakresie obsługi technicznej (zapewnienia pomieszczeń biurowych, dostarczenie stosownych druków czy pism), prawnej i finansowo – księgowej (prowadzenia księgowości, kasy, przyjmowania wpłat, dokonywania wypłat, transportu pieniędzy z banku (zob. J. Żołyński, Komentarz do art. 39 ustawy o związkach zawodowych, opubl. w Lex nr 294165). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, przyjąć należy, że choć Kasa Zapomogowo - Pożyczkowa nie należy do struktury organizacyjnej zaskarżonego organu administracji publicznej, to jednak funkcjonuje ona przy Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej a na Komendancie tej jednostki, jako pracodawcy ciążą określone obowiązki względem Kasy. Zatem w relacji w jakiej Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. pozostaje z Kasą Zapomogowo – Pożyczkową, działającą u tego pracodawcy - organu administracji publicznej, wszelkie kwestie wynikające z tej relacji oparte na ustawie o związkach zawodowych i aktu wykonawczego do tej ustawy stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obejmuje to także informację z dokumentów pozostających w dyspozycji organu, nawet przez niego nie wytworzonych, które odnoszą się do relacji (w tym obowiązków) organu względem kasy zapomogowo – pożyczkowej, który w związku z jej funkcjonowaniem angażuje środki kadrowe, materialne, a także pieniężne, których źródłem finansowania jest budżet państwa. Udzielenie informacji dotyczy także statutu kasy zapomogowo-pożyczkowej, gdyż dokument ten, obok regulacji prawnych, stanowi podstawę funkcjonowania kasy, konkretyzuje jej władze, cele i sposoby realizacji działań oraz sposób reprezentowania. Zatem informacje w tym dokumencie zawarte, jeżeli odnoszą się do koniecznej współpracy na linii kasa zapomogowo–pożyczkowa a pracodawca, będą stanowić informację publiczną. W takiej sytuacji przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. mający uprawnienia pozwalające na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, obowiązany był do rozpoznania wniosku w jednej z prawnych form działania przewidzianej ustawą - u.d.i.p. Na gruncie przepisów powołanej ustawy, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej (pismem); - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 powołanej powyżej ustawy. Obowiązany podmiot działań tych powinien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z jej art. 13. Należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez obowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie niniejszej sprawy należy uwzględnić okoliczność skierowania przez organ pisemnej odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2015 r., w której organ poinformował J.S. o nieposiadaniu informacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe wypełnia przesłankę skutecznego załatwienia sprawy przez podmiot zobowiązany. Jak przyjmuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce wówczas, gdy jej dysponent jest w jej posiadaniu. Jest to zwłaszcza istotne, gdy żądanie w tym przedmiocie skierowano do podmiotu, który dokumentu zawierającego informację nie wytworzył. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego badanie, czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nie włada dokumentem, a więc czy twierdzenie o nieposiadaniu polega na prawdzie. Jeżeli przeto podmiot, do którego się zwrócono podaje, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania udostępnienia danych publicznych, stąd skarga zaczepiająca bezczynność w tej materii jest nieuzasadniona. W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją właściwe środki, w tym karne (art. 23 u.d.i.p.), czy inne pozwalające na weryfikację stanowiska, wszak pozostają one poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1638, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że organ wyjaśnił w odpowiedniej formie pisemnej, że żądanej informacji publicznej nie posiada. W tej sytuacji, brak jest podstawy do stwierdzenia bezczynności skarżonego organu i uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie organu do podjęcia działań zmierzających do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga okazała się zatem bezzasadna. Na marginesie Sąd zauważa, że skarżący ma możliwość uzyskania żądanego dokumentu bezpośrednio zwracając się do Kasy Zapomogowo – Pożyczkowej działającej przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., skoro pełni służbę w tej jednostce. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.