SA/Sz 1008/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005r. sprawy ze skargi M.P.I na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] Nr [...] II. s t w i e r d z a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...] ([...] ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 113, poz. 1209), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia[...] . – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił małżonkom M. i E. P. nieodpłatnych nabycia prawa własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul.[...] , w obrębie nr [...] , oznaczonej jako działka numer [...] , o powierzchni [...] , KW Nr [...] W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ponieważ roszczenie o nieodpłatne nabycie tego prawa przysługuje tylko do nieruchomości wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych ( Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). Poza tym ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r., Nr 22, poz. 159) – akt notarialny z dnia 1[...] r., Rep. A Nr [...] . Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła M. P. domagając się jej uchylenia. Wskazała ze wydana decyzja jest bezzasadna. Podniosła, że wniosek złożyła w czasie obowiązywania przepisów o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ponieważ wniosek nie został rozpatrzony przed wejściem w życie nowych przepisów poniosła niepowetowaną szkodę, gdyż w chwili obecnej nabycie prawa własności w sposób odpłatny kosztowało będzie około [...] tys. złotych. Z tych względów skarżąca wniosła o przywrócenie jej prawa do nieodpłatnego własnościowego nabycia przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło zarzutów odwołania i stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość mogła zostać kiedykolwiek nadana na własność w trybie przepisów o osadnictwie rolnym, a jest to warunek konieczny do nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 1 ust. 1 rozpatrywanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. wynika, że o rodzaju nieruchomości, w stosunku do których przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie własności rozstrzyga dekret z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Brzmienie powyższego artykułu wyraźnie wskazuje, w ocenie Kolegium, że wyraz " wymienionych" odnosi się wprost ( bezpośrednio ) do pojęcia "nieruchomości" a nie do obszarów Państwa Polskiego, co wynika z rozdzielenia poszczególnych części zdania złożonego przecinkiem. Wspomniany dekret dotyczy zatem tylko takich nieruchomości, które są gospodarstwami rolnymi lub stanowią działki gruntowe i zostały nadane w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska tj. w trybie dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska ( Dz. Nr 49, poz. 279 ze zm. ) lub wymienionego dekretu z dnia 6 września 1951r. W oparciu o powyższy tok rozumowania, Kolegium wywiodło, że ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ma zastosowanie tylko i wyłącznie do takich nieruchomości, które posiadają obecnie charakter rolny lub są zabudowane na cele mieszkaniowe i : a) znajdują się na obszarze Ziem Odzyskanych lub b. Wolnego Miasta Gdańska, b) były nadane w trybie osadnictwa rolniczego, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i następnie zostały oddane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu, gdyby ustawodawca odwołując się do dekretu chciał wskazać jedynie na zakres terytorialny stosowania przepisów tej ustawy, to zapewne ograniczyłby się jedynie do wskazania miejsca obowiązywania tego aktu ( teren Ziem Odzyskanych), bez konieczności odwoływania się do jego treści. Odmienna, od przyjętej przez organ interpretacja prowadziłaby, jego zdaniem, do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania szeroko zakreślonego kręgu użytkowników wieczystych Ziem Odzyskanych w stosunku do użytkowników z innych obszarów Państwa Polskiego i naruszałaby konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W końcu Kolegium powołało się na cel ustawy odczytany z fragmentu sejmowego przemówienia posła sprawozdawcy: "chodzi o osoby, które są użytkownikami wieczystymi w osadniczych gospodarstwach chłopskich na obszarze, o którym mówi dekret z dnia 9 września 1951r." Ustosunkowując się do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej w ramach zwyczajnego trybu postępowania administracyjnego działają tylko na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili wydawania decyzji. Nie możliwe jest zatem, bez względu na termin złożenia wniosku, spełnienie żądania strony o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie przepisów prawa już nie obowiązujących. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. wniosła o uchylenie wyżej opisanej decyzji ostatecznej i wydanie wyroku przyznającego jej prawo do nieodpłatnego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła że spełnia warunki wynikające z ustawy, a zatem zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie odpowiada prawu. Na wstępie, wobec żądania skargi wyjaśnić trzeba że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracji publicznej właściwych w toku instancji do rozpatrzenia sprawy. Dlatego stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu prowadzi do uchylenia tej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, nie daje natomiast podstaw do wydania przez sąd rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę tj. do przyznania stronie uprawnienia bądź stwierdzenia obowiązku. Z tego względu żądanie skargi o wydanie wyroku przyznającego skarżącej prawo do nieodpłatnego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie mogło być uwzględnione. W sprawnie niniejszej wystąpiły natomiast, wobec stwierdzenia zaistnienia istotnego naruszenia prawa materialnego, podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji. W związku z wywodami skargi należy podkreślić, że organy orzekające prawidłowo jako podstawę prawna rozstrzygnięcia przyjęły ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209). Z treści skargi możnaby wnosić, że małżonkowie M. i E. domagali się wyłącznie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności zgodnie z ustawa z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 97). Analiza akt administracyjnych przedłożonych sądowi wskazuje, że istotnie pierwotnie wyżej wymienieni złożyli w dniu [...] r. wniosek oparty o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. W przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku nie wydano żadnej decyzji administracyjnej do dnia [...] r. kiedy to małżonkowie P. złożyli kolejny wniosek tym razem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie może być uznane za naruszenie prawa, co nie oznacza, że dokonana przez organy orzekające interpretacja art. 1 tej ustawy jest zgodna z prawem. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wnioskodawcy byli użytkownikami wieczystymi wymienionej we wniosku nieruchomości w dniach 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy z 26 lipca 2001 r. tj w dniu 24 października 2001 r. i że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Treść art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powinna być ustalona przede wszystkim przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, co trafnie podniesiono w skardze. Zakres podmiotowy zawartej w tym przepisie regulacji, ustalony przy zastosowaniu obowiązujących norm językowych wskazuje, że odnosi się on do "osób fizycznych będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy" użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Dalsza cześć hipotezy tej normy określa natomiast jej zakres przedmiotowy przez określenie nieruchomości, których ma dotyczyć wskazując, iż ustawodawcy chodzi o nieruchomości położone na obszarach Państwa Polskiego, wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. oraz spełniające dodatkowy warunek tj. 1) zabudowane na cele mieszkaniowe, 2) stanowiące nieruchomości rolne. Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że zapis: "wymienionych w dekrecie z 6 września 1951r." stanowi dookreślenie użytego w tym przepisie sformułowania "obszarów Państwa Polskiego". Dlatego nie przekonuje rozumowanie, że odwołanie się w tym przepisie do dekretu z 6 września 1951 r. oznacza zawężenie zakresu podmiotowego ustawy do osób, które w trybie tego dekretu zostały uwłaszczone oraz zakresu przedmiotowego do nieruchomości rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego. Było by to zresztą chybione z punktu widzenia celu ustawy z 26 lipca 2001 r., gdyż dotyczyłoby uwłaszczenia osób już uwłaszczonych na podstawie wyżej wymienionego dekretu. Zauważyć też należy ponadto, że gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić takie dodatkowe ograniczenie uczyniłby to w sposób wyraźny i jednoznaczny. Zupełnie na marginesie powyższych rozważań zauważyć wypada, że nowa regulacja wynikająca ze zmiany ustawy z 26 lipca 2001 r. dokonanej ustawą z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) nie odwołuje się już do dekretu z 6 września 1951 r. a obejmując swą hipotezą zarówno te same podmioty (osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi w okresie od 26 maja 1990 r. do 24 października 2001r.) jak i przedmiot (nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne), nie ogranicza zasięgu stosowania ustawy do terytorium Państwa Polskiego, do którego odnosi się dekret z 6 września 1951 r. tak jak to czyniła ustawa z 26 lipca 2001 r., tzn. "Ziem Odzyskanych". Reasumując, stwierdzić trzeba, że w art. 1 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. nie chodzi o tryb nadania nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, lecz o jej położenie, w sensie geograficznym, określone w dekrecie z 6 września1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Idąc tym tokiem rozumowania sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca oparte zostały na błędnej interpretacji art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 200, art. 209 i art. 210 § 1 tej samej ustawy.