SA/Sz 1030/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Joanna Janczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu służbowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. Nr[...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości III. z a s ą d z a od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rzecz skarżącego H. B. kwotę [...] zł /dziewięćdziesiąt jeden złotych trzydzieści sześć groszy/tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] H. B. wystąpił w dniu [...] r. do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu służbowego w miejscu pełnienia służby. Wyjaśnił w uzasadnieniu wniosku, że w dniu [...] r. nastąpiła zmiana rozkładu jazdy PKP, co spowodowało, że Jego łączny czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem przekracza 2 godziny. Z [...] wyjeżdża o godz. [...] do [...] przyjeżdża o godz. [...] . powrót z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania następuje w godz. [...] – [...] . Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kpa, art. 88 i art.92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. Nr 30, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – odmówił H. B. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że analiza aktualnego rozkładu jazdy wskazuje, że czas dojazdu w obie strony wynosi 1 godz. i 51 min.( 111 min.) przy wyjeździe z [...] o godz. 6,15 i przyjeździe do [...] o godz. 7,15 oraz przy powrocie pociągiem pośpiesznym wyjeżdżającym ze [...] o godz. 16,31 i przyjeżdżającym do [...] o godz. 17,22. Następnie Komendant zacytował treść art.88 ust 4 ustawy o Policji i stwierdził w konkluzji, że H. B. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej ponieważ czas dojazdu w obie strony nie przekracza 2 godzin. W odwołaniu od powyższej decyzji H. B., domagając się jej uchylenia i przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyjaśnił, że na stałe zamieszkuje w [...] . Rozkazem personalnym z dnia [...] r. został przeniesiony z Komisariatu Policji w [...] do Komendy Powiatowej Policji w [...] . Do pracy dojeżdża pociągami PKP. W dniu [...] r. uległ zmianie rozkład jazdy i wydłużył się Jego czas dojazdu do pracy i powrotu do miejsca zamieszkania. Występując do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego przedstawił optymalne rozwiązanie dojazdów do pracy, a mianowicie wyjazd z [...] godz. 5,42- przyjazd do [...] godz. 6,43, rozpoczęcie pracy o godz. 7. Następnie zakończenie służby o godz. 15, wyjazd o godz. 15,45 i przyjazd do [...] o godz. 16,48. Łączny czas przejazdu wynosi 2 godz. i 4 min. łączny zaś czas jaki każdego dnia poświęca na służbę wynosi, wraz z dojazdami, 12 godzin. Przedstawiona w uzasadnieniu decyzji analiza rozkładu jazdy pociągów w sposób sztuczny wydłuża do jednej godziny czas Jego oczekiwania na pociąg powrotny i jednocześnie w sposób sztuczny pozbawia go uprawnień wynikających z art. 88 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 88 ust.1, art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) oraz § 1 ust.2 pkt 5 w związku z § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. nr 100, poz. 918), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń organu odwoławczego wskazanych w uzasadnieniu decyzji wynika, że H. B. jest od dnia [...] r. policjantem w służbie stałej, pełniącym obecnie służbę ( wskutek przeniesienia służbowego) w Komendzie Powiatowej Policji w [...] . Posiada dom jednorodzinny położony w [...] , na którego budowę otrzymał pomoc finansową w [..] r. Zdaniem Komendanta KWP, analiza rozkładu jazdy pociągów na trasie [...] – [...] przeprowadzona przez organ I instancji wykazała, że miejscowości te spełniają warunki do uznania ich za miejscowości pobliskie w rozumieniu przepisów art. 88 ust 4 ustawy o Policji. Bez wpływu na zmianę ich statusu w tym zakresie pozostaje fakt, że połączenia w oparciu o które organ I instancji ustalił w sprawie czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem są dla zainteresowanego policjanta niedogodne ze względu na godziny jego służby. Okoliczność ta w sprawie nie ma żadnego znaczenia. Poza tym z akt sprawy wynika, że zainteresowany pełni służbę przez 8 godzin dziennie od 8,00 do 16,00 i nie uzyskał zgody Komendanta Powiatowego Policji w [...] na inny wymiar czasu pracy. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. B.. Z treści stawianych skargą zarzutów wynika, że skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasad z art. 8, 9 i 10 § 1 Kpa poprzez ograniczenie praw skarżącego jako strony ( naruszenie art. 64 § 1, 75 § 1, 73 § 1 Kpa) oraz wskutek braku odzewu organu na wniosek o wznowienie postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji mimo nie wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że skarżący, na którego wniosek wszczęto postępowanie, jako jedyna strona był świadom jego toku, miał więc możliwość korzystania z całego wachlarza przysługujących mu uprawnień i jego prawa w tym zakresie w żaden sposób nie zostały ograniczone. W sprawie chodziło o ustalenie czy miejscowość, w której mieszka skarżący, jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia przezeń służby, a kwestię tę ustala się w oparciu o rozkład jazdy, nie zachodziła zatem konieczność uzyskania w tym zakresie wyjaśnień strony. Co do zarzutu braku reakcji na wniosek o wznowienie postępowania wyjaśniono, że w dniu [...] r. wydana została decyzja o odmowie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) dalej P.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie, z podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie. Wobec treści art. 56 P.p.s.a., zgodnie z którym "W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu", w pierwszej kolejności należało wyjaśnić kwestię wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną będącą przedmiotem skargi obecnie przez sąd rozpatrywanej. Z akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , po rozpatrzenia wniosku H. B. – odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r. Nr [...] , na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Od tej decyzji- jak wynika to z pisma Zespołu Prawnego KWP w [...] (k. 23 akt sądowych) z dnia 17 lutego 2005r.- skarżący nie wniósł odwołania. Wobec powyższego, postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zostało ostatecznie zakończone, a zatem nie istnieje, wynikająca z wyżej cytowanego przepisu art. 56 P.p.s.a., przeszkoda prawna do rozpoznania skargi. Wyjaśnić przy tym trzeba, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i nie może być przedmiotem rozstrzygania sądu w sprawie zainicjowanej skargą wniesioną na decyzję ostateczną, której dotyczy późniejszy wniosek o wznowienie. Chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 61 § 4 Kpa, bowiem przepis ten zastosowanie ma w przypadku wielości stron, a więc nie odnosi się do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której wnoszący o wszczęcie postępowania jest w nim jedyną stroną. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w zwykłym trybie rozpatrywania spraw wydawania przez właściwy organ jakiegoś odrębnego aktu o wszczęciu postępowania (pierwszo-instancyjnego bądź odwoławczego). Tylko w przypadku wielości stron, jak wynika to z art.131 Kpa, organ który wydał decyzję powinien zawiadomić pozostałe strony o wniesieniu odwołania przez jedną z nich. Nie oznacza to jednak, że podzielić należało stanowisko organu odwoławczego na okoliczność zarzutu naruszenia praw strony. Fakt, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek H. B., wbrew wywodom odpowiedzi na skargę , nie czynił sam przez się wszechwiedzy zainteresowanego o toku postępowania i nie zwalniał organów orzekających od przestrzegania przepisów stanowiących gwarancję zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie, naruszenie zasady ogólnej postępowania wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którą " Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" przejawiające się w zaniechaniu przez organy orzekające poinformowania H. B. przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do niego i zgłoszenia wniosków niewątpliwie pozbawiło stronę możliwości przejawienia inicjatywy dowodowej. Tymczasem warunkiem dokonania przez organ prawidłowych ocen prawnych jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie została należycie wyjaśniona kwestia czasu pracy skarżącego. W odwołaniu zwracał On uwagę na przedstawione w swoim raporcie, zawierającym wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, optymalne rozwiązanie czasu dojazdów do pracy z czasem samej pracy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził wprawdzie, że z akt sprawy wynika, iż zainteresowany pełni służbę 8 godzin od 8,00 do 16,00 i nie uzyskał zgody Komendanta Powiatowego Policji w [... ]na inny wymiar czasu pracy jednakże lektura akt administracyjnych faktów takich nie potwierdza, bowiem na okoliczność czasu pracy skarżącego nie przeprowadzono żadnego dowodu. Brak wyjaśnienia tej okoliczności, stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 Kpa i powoduje, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko jest co najmniej przedwczesne. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią powołane w zaskarżonej decyzji art. 88 i 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W myśl art. 88 ust. 1 i 4 policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości , w której wykonuje obowiązki służbowe. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu wykładni ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej" w odniesieniu do sytuacji, w której, tak jak w rozpatrywanym przypadku, istnieje kilka połączeń środkami komunikacji masowej z miejsca zamieszkania funkcjonariusza Policji do miejscowości, w której pełni on służbę i z powrotem, przy czym przy jednych połączeniach czas dojazdu w rozumieniu art. 88 ust. 4 przekracza 2 godziny, a w innych przypadkach jest krótszy niż 2 godziny. W ocenie Sądu wykładnia ustawowego pojęcia " czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" dokonana przez organy orzekające w sprawie jest nieprawidłowa, bowiem jest sprzeczna z ratio legis przepisów dotyczących prawa policjantów do lokalu mieszkalnego. Z analizy przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji wynika, że jedną z form prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. W przeciwnym bowiem razie dochodziłoby do sytuacji, w której czas dojazdu na przykład pociągiem PKP w porze nocnej, krótszy niż 2 godziny decydowałby o braku prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku pełnienia służby poza miejscem zamieszkani i w porze dziennej. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne takie interpretowanie "czasu dojazdu", które niezbędny, dla pełnionej służby, czas pobytu policjanta poza miejscem zamieszkania, wynikający z pełnienia służby w innej miejscowości wydłuża tylko ze względu na konieczność "dopasowania" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał 2 godzin. Innymi słowy rzecz ujmując, pojęcie "czas dojazdu", użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 88 ust.4 ustawy o Policji uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dlatego w rozpatrywanej sprawie znaczenie istotne dla jej rozstrzygnięcia miało wyjaśnienie kwestii czasu pełnienia służby przez H. B. i ustalenie czy wskazane w jego wniosku godziny wyjazdu z [...] , gdzie mieszka i przyjazdu do [...] oraz godziny powrotu są powiązane z czasem służby w sposób eliminujący zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby , a po jej zakończeniu- zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Jeśli bowiem "czas dojazdu", o którym mowa w definicji miejscowości pobliskiej, rozumiany tak jak wyżej to zostało przedstawione, przekraczał 2 godziny, to wówczas należałoby przyjąć, przy uwzględnieniu pozostałych, niespornych miedzy stronami okoliczności, że skarżący spełniał przesłanki wskazane w art. 92 ustawy o Policji. Z powyższych względów, wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a. orzec jak w sentencji. W przedmiocie kosztów zasadzonych na wniosek skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a. uwzględniając wykazane złożonymi biletami PKP koszty dojazdu skarżącego na dwie rozprawy sądowe i z powrotem.