SA/Sz 1046/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk–Meder /spr./ Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1grudnia 2004r. sprawy ze skargi T. i Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] . Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm) odmówił T. i Z. J. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w obrębie [...] [...] , oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2 . W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji powołując się na treść art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stwierdził, że o rodzaju nieruchomości w stosunku do których przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie ich na własność rozstrzyga dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zmianami). Z tego powodu ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do takich nieruchomości, które obecnie posiadają charakter rolny lub są zabudowane na cele mieszkaniowe i znajdują się na obszarze Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta Gdańska, były nadane w trybie osadnictwa rolniczego i zostały wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. , jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i następnie zostały oddane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Skoro T. i Z. J. nigdy nie nadano nieruchomości przy ul. [...] w[...] w trybie osadnictwa rolniczego, a własnością Skarbu Państwa stała się na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), to nie może ta nieruchomość stanowić przedmiotu nabycia na własność na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. T. i Z. J. odwołali się od decyzji Prezydenta Miasta [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z ich wnioskiem z dnia [...] r. lub uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołujący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przez niewłaściwe określenie zakresu ustawy. Zdaniem odwołujących art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z ustaloną w orzecznictwie wykładnią, dotyczy osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r., zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne. T.i Z. J. wsparli swoje uzasadnienie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r. ( [...] ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, zgodnie z którym art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o rodzaju nieruchomości w stosunku do których przysługuje roszczenie o nieodpąłtne ich nabycie na własność rozstrzyga dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm). Brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że wyraz "wymienionych" odnosi się wprost do pojęcia "nieruchomości" nie zaś do obszarów Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie, co wynika z rozdzielenia poszczególnych części zdania złożonego przecinkiem. Użycie przecinka w tym miejscu oznacza, że wyraz "wymienionych" ma zastosowanie do całego zdania poprzedzającego to słowo. Dekret z dnia 6 września 1951 r. dotyczy tylko takich nieruchomości, które są gospodarstwami rolnymi lub stanowią działki gruntowe i zostały nadane w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, tj. w trybie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska lub właśnie dekretu z 6 września 1951 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że ustawa z 26 lipca 2001 r. ma zastosowanie tylko do nieruchomości, które posiadają obecnie charakter rolny lub są zabudowane na cele mieszkaniowe i znajdują się na: - obszarze Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta Gdańska, - były nadane w trybie osadnictwa rolniczego, - zostały wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. - jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i następnie zostały oddane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium, gdyby ustawodawca odwołując się do dekretu chciał jedynie wskazać zakres terytorialny stosowania przepisów tej ustawy zapewne ograniczyłby się do wskazania miejsca obowiązywania tego akty, tj. Ziem Odzyskanych., bez konieczności odwoływania się do jego treści. Sam zasięg miejscowy dekretu wskazuje tytuł dekretu, zatem odwołanie się do nieruchomości wymienionych w dekrecie nie jest przypadkowe i wykracza poza wskazanie obszarów stosowania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Inna interpretacja ustawy prowadziłaby do niczym nie uzasadnionego uprzywilejowania szeroko określonego kręgu użytkowników wieczystych Ziem Zachodnich w stosunku do użytkowników wieczystych z innych obszarów Państwa Polskiego i naruszyłoby zasadę konstytucyjnej równości obywateli wobec prawa. Skoro działka, którą posiadają w użytkowaniu wieczystym T. i Z. J. nie była przedmiotem nabycia w trybie przepisów o osadnictwie rolniczym i nie stanowi zarazem nieruchomości, o której mowa w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, odmowa nieodpłatnego przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. jest zdaniem organu odwoławczego uzasadniona. T. i Z. J. odwołali się od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie wnosząc o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżących, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości niewłaściwe określenie zakresu obowiązywania ustawy. W uzasadnieniu skargi T.i Z. J. podnoszą, zgodnie z ustaloną wykładnią art. 1 ust. 1, uwłaszczeniu przewidzianemu w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. podlegają wszystkie osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r., zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne. Na poparcie swoich twierdzeń, skarżący przytaczają uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r. ([...] ), zgodnie z którym, cyt. "Przepis ten (podobnie jak i cała ustawa) został sformułowany niejasno i na pierwszy rzut oka może sugerować, iż ma on zastosowanie do osób, które w trybie wspomnianego dekretu z 1951 r. uzyskały nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Taka interpretacja obciążona byłaby jednak zasadniczym błędem, albowiem w dniu wejścia w życie wspomnianego dekretu (tj. 7 września 1951 r.) polskiemu prawu nie była znana instytucja użytkowania wieczystego. Prawo to wprowadzono do polskiego ustawodawstwa dopiero w 1961 r., po wejściu w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 z późn. zm.). Przed tą datą znane były różne formy czasowego władania nieruchomościami, zbliżone swoją treścią do użytkowania wieczystego, takie jak własność czasowa czy prawo zabudowy, ale nie użytkowanie wieczyste. Innym nieporozumieniem, będącym efektem nieprecyzyjnego języka ustawy, może być sugestia, że ustawodawca chciał ograniczyć jej stosowanie tylko do osób, które są użytkownikami wieczystymi nieruchomości wymienionych w dekrecie, tj. gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych (art. 1 dekretu). Taka interpretacja również jest wadliwa. Wspomniany dekret w przepisie art. 2 ust. 1 przewidywał bowiem, że osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Zasada ta odnosi się również do działek gruntowych (art. 13 ust. 1 dekretu). Skoro wymienione osoby nabywały własność wskazanych w dekrecie nieruchomości, to także ich ewentualni następcy prawni (spadkobiercy albo nabywający je w trybie umownym) również byli ich właścicielami. Tylko zupełnie wyjątkowo, w przypadku śmierci osadnika, który nie miał ani spadkobierców testamentowych, ani ustawowych, takie gospodarstwa mógłby odziedziczyć ex lege Skarb Państwa i potem na takich nieruchomościach (ale po 1961 r.) mogło być ustanowione użytkowanie wieczyste, pod warunkiem wszakże, iż grunty te znajdowały się na terenach miast i osiedli przeznaczonych na cele urbanizacyjne, bo tylko na takich gruntach prawo użytkowania wieczystego mogło być wówczas ustanawiane. Nie ma również normatywnego uzasadnienia wyrażany niekiedy pogląd, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie przekształceniem tylko tych nieruchomości, które zostały nabyte na własność w trybie wskazanego wyżej dekretu, a następnie, na skutek różnych zdarzeń (dziedziczenia, zrzeczenia się), "wróciły" do Skarbu Państwa i przekazane zostały przezeń w użytkowanie wieczyste. Nawet gdyby rzeczywiście taki był zamiar ustawodawcy, to przecież nie został on wystarczająco przezeń wyartykułowany w analizowanej ustawie. Ponadto, przy takim ujęciu ustawa dotyczyłaby w istocie jednostkowych i bardzo nielicznych przypadków. Wydawanie w takiej sytuacji odrębnej ustawy byłoby sprzeczne z postulatem racjonalnego działania ustawodawcy. Biorąc pod uwagę poczynione uwagi, należy przyjąć, iż odwołanie się w art. 1 ust. 1 ustawy lipcowej do wspomnianego dekretu miało na celu jedynie wskazanie zasięgu terytorialnego, na jakim ustawa ta ma zastosowanie, co zresztą (aczkolwiek może niezbyt jasno) wynika z brzmienia powołanego przepisu. Należy bowiem zważyć, iż ustawodawca - stanowiąc, że ustawa ma zastosowanie do osób fizycznych, będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. - nie odwołuje się do nieruchomości (jako kategorii rzeczy) będących przedmiotem regulacji owego dekretu, lecz do obszaru Państwa Polskiego, do którego dekret ten ma zastosowanie, i tym samym do nieruchomości na tym terenie położonych, o ile są one w użytkowaniu wieczystym osób wymienionych w przepisie art. 1 omawianej ustawy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Skarga T. i Z. J. jest zasadna, czego dowiodła sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana na podstawie kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarżący trafnie zwrócili uwagę na błędną wykładnię przez organy obu instancji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zmianami). Przedmiotem sporu jest zakres podmiotowy i przedmiotowy stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 1 ust.1 ustawy z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych właścicieli nieruchomości. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał brzmienie następujące: "Osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668): 1/ zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2/ stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości". Treść przytoczonego wyżej przepisu winna być ustalona przede wszystkim przy zastosowaniu wykładni gramatycznej. Zakres podmiotowy zawartej w tym przepisie regulacji ustalany przy zastosowaniu obowiązujących norm językowych jednoznacznie wskazuje, iż odnosi się on do "osób fizycznych będących w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy /tj. 24.10.2001r./ użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Dalsza część hipotezy tej normy określa jej zakres przedmiotowy przez określenie obszaru, których ma dotyczyć, wskazując, iż ustawodawcy chodzi o nieruchomości położone na obszarach Państwa Polskiego, wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. /.../ oraz spełniające dodatkowy warunek tj. 1) zabudowane na cele mieszkaniowe, 2) stanowiące nieruchomości rolne. Nie ulega wątpliwości, iż zapis "wymienionych w dekrecie z 6 września 1951r. /.../ stanowi dookreślenie użytego w tym przepisie sformułowania "obszarów Państwa Polskiego...". Dlatego nie przekonuje wniosek, że odwołanie się w tym przepisie do dekretu z 6 września 1951r. oznacza zawężenie zakresu podmiotowego ustawy do osób, które w trybie tego dekretu zostały uwłaszczone oraz zakresu przedmiotowego do nieruchomości rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego. Byłoby to zresztą chybione z punktu widzenia celu ustawy z 26 lipca 2001r., gdyż przy takiej interpretacji ustawa dotyczyłaby uwłaszczenia osób już uwłaszczonych na podstawie w/w dekretu. Ponadto, gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić takie dodatkowe ograniczenie, uczynniłby to w sposób wyraźny i jednoznaczny. Powyższe rozumowanie Sądu wspiera treść tego przepisu po zmianie ustawy z 26 lipca 2001r. dokonanej ustawą z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. Nr 64, poz. 592/ w brzmieniu: "Art.1.1. Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna. 2. Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. 3. Decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje starosta - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, lub wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego". Nowa regulacja nie odwołuje się już do dekretu z 6 września 1951r., a obejmując swą hipotezą zarówno te same podmioty (osoby fizyczne będące w użytkowaniu wieczystym w okresie od 25 maja 1990r. – 24 października 2001r.), jak i przedmiot (nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne), nie ogranicza już natomiast zasięgu stosowania ustawy do terytorium Państwa Polskiego, do którego odnosi się dekret z 6 września 1951r. tak jak to czyniła ustawa z 26 października 2001r., tzn. "Ziem Odzyskanych". Ze względu na to, że zaskarżona decyzja, odmawiająca skarżącym nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, oparta została na błędnej wykładni przepisu art. 1 ust.1 ustawy z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a zatem wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego też, podlega ona uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami). Orzeczenie w pkt 2 wynika z regulacji zawartej w art. 152 powołanej powyżej ustawy.