SA/Sz 1096/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak/spr/ Protokolant st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu [...] r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w[...] w wyniku zgłoszenia choroby zawodowej i po dokonaniu oceny stanu zdrowia H. .K., zam. w [...] przy ul. [...] oraz w oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w zakładzie pracy, orzekł o braku podstaw do rozpoznania u H. K. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w pozycji 15 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 94). Na wniosek H. K. wykonano ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy w [...] w efekcie których ustalono u badanego obustronny odbiorczy ubytek słuchu w uchu prawym - [...] dB i w uchu lewym - [...] dB wg ABR. We wnioskach z przeprowadzonych badań zapisano, iż stwierdzony ubytek słuchu nie jest charakterystyczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Stopień ubytku słuchu, mniejszy niż [...] dB w uchu lepiej słyszącym oraz pogłębienie się ubytku słuchu po zaprzestaniu pracy w hałasie świadczy o pozazawodowej jego przyczynie. W związku z powyższym [...] r. wydano orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W oparciu o te orzeczenia Miejski Inspektor Sanitarny w [...] podjął w dniu [...] r. decyzję znak: [...] którą orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej narządu słuchu. H. K. wniósł od w/w decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] podnosząc, że wykluczenie zawodowej przyczyny uszkodzenia słuchu ustalono nie na podstawie badań lekarskich ustalających przyczynę uszkodzenia słuchu tylko drogą dedukcji wskazując, że pogorszenie słuchu postępuje dalej mimo zmiany charakteru wykonywanej pracy - bez narażenia na hałas. Odwołujący się nie zgodził się ze stwierdzeniem podanym w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, że wieloletnia praca w hałasie o natężeniu[...] - [...] dB, a okresowo nawet do [...] dB nie mogła mieć wpływu na uszkodzenie słuchu, ponieważ nie była to praca w hałasie przekraczającym NDN. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w [...] W oparciu o zgromadzoną dokumentację sprawy organ stwierdził, że H. K. pracując na stanowiskach ślusarza, spawacza i montera był narażony na ponadnormatywne wartości hałasu. Jednak za podstawę wydania decyzji uznał orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w [...] , w którym nie rozpoznano zmian typowych dla ubytku słuchu spowodowanego działaniem hałasu. W efekcie złożonej przez H. K. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy ograniczył się do formalnej oceny decyzji organu I instancji w istocie nie przeprowadzając ponownego rozpoznania sprawy. Skład orzekający podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do uzależnienia uznania utraty słuchu za chorobę zawodową od określonego natężenia tego schorzenia jak to wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Nadto wskazano, że stanowisko organów, iż cechy charakterystyczne stwierdzonego u skarżącego schorzenia utraty słuchu (dalsza utrata po zaprzestaniu pracy w warunkach narażenia na hałas) wymaga bardziej szczegółowego i poddającego się kontrolnej ocenie uzasadnienia. Organ winien w takim przypadku wskazać jaka - w świetle współczesnej wiedzy medycznej - może być etiologia stwierdzonej u skarżącego utraty słuchu, jeśli nie były to czynniki związane z warunkami środowiska pracy. Brak zaś uzasadnienia i wyjaśnienia w tym zakresie spowodował naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ oparł się na materiale dowodowym uzupełnionym o dodatkowe opinie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z [...] r. i Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] r. Ustaliwszy dotychczasowy przebieg pracy zawodowej organ stwierdził, że H. K. mógł być narażony na ponadnormatywne wartości hałasu generowanego przez narzędzia pracy w całej swojej karierze zawodowej. Powołując się na treść §1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych organ podał, że podstawą decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej stanowi orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyniki dodatkowego dochodzenia epidemiologicznego, zaś podstawę dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy jest dokumentacja dotycząca przebiegu zatrudnienia, wyniki przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacja lekarska z okresu zatrudnienia. Oceniając wartość dowodową orzeczenia lekarskiego wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w [...] i stwierdzono, że spełnione zostały wymogi określone w §5 i §10 cyt. rozporządzenia. H. K. złożył na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego niezrozumiałym i niesłusznym jest nie uznanie utraty słuchu w następstwie 32 lat pracy w warunkach natężeń hałasu. Ponadto podkreślił, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił ani wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 13 marca 2002 r., ani przywołanego w tym wyroku stanowiska Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Jak wskazano wyżej sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] dając wskazówki podjęcia jakich czynności i ustaleń winien dokonać organ, aby w sposób nie budzący wątpliwości ustalić stan faktyczny w oparciu o który można będzie dokonać przekonywującego rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno w ówczesnym stanie prawnym jak i obecnym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd ale również i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270; uprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądowym, może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku (w drodze skargi kasacyjnej, poprzednio w drodze rewizji nadzwyczajnej). Oznacza to, że niezastosowanie się przez organ administracyjny do oceny prawnej sądu administracyjnego musi skutkować uchyleniem decyzji. W ocenie obecnego składu orzekającego sądu, zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r., została podjęta w oparciu o nieprzekonywujący materiał dowodowy a jej uzasadnienie nie pozwala na przyjęcie ponad wszelką wątpliwość, iż została wydana trafnie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do jednostek wydających orzeczenia lekarskie w sprawie z prośbą o szczegółowe wyjaśnienie wyrażonych przez nie stanowisk. W odpowiedzi uzyskał stanowisko Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] zawarte w piśmie z [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...] w piśmie z[...] Obie jednostki podtrzymały argumentację, że występujący u badanego ubytek słuchu nie wykazuje klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Opierając się na piśmie Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z 26 października 1999 r. ponownie przywołano zasadę [...] dB oznaczającą podwyższenie poziomu progowego słuchu (ubytku słuchu) przy którym zaczyna występować pogorszenie społecznej wydolności słuchu manifestujące się upośledzeniem zrozumiałości mowy. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] podniósł nawet zasadność wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. poglądu, według którego każdy ubytek słuchu jeśli ma związek z pracą jest uzasadniony z lekarskiego punktu widzenia z uwagi na obowiązujące w audiologii zasady. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 6, poz. 294 z późn. zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Wynika stąd, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji - określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W takim określeniu zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Wytyczne metodologiczne Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, które wskazują, iż podstawą zakwalifikowania ubytku słuchu jako choroby zawodowej jest ubytek słuchu o wartości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej dla pracownika i w żadnym razie nie mogą służyć jako kryterium ustalenia związku przyczynowego między uszczerbkiem a warunkami pracy. Na taką wykładnię wskazanych przepisów wyraźnie wskazywał Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku z 13 marca 2002 r. Jego zasadność zaś potwierdza ugruntowane i jednolite stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Drugim argumentem przywoływanym przez obie jednostki orzecznicze stała się okoliczność postępującego pogorszenia słuchu u H. K., pomimo zaprzestania pracy w warunkach narażenia na hałas. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, ani żadna z jednostek badawczych nie ustaliły, a być może nawet nie rozważyły, czy u badanego nie wystąpiło zawodowe uszkodzenie słuchu, na co wskazywać by mogły wyniki badań laryngologicznych przeprowadzonych w okresie [...] r. oraz czy później nie pojawiły się dodatkowo inne przyczyny (chorobowe) powodujące dalszą utratę słuchu po zaprzestaniu pracy w warunkach narażenia na hałas. Oparcie się jedynie na stwierdzeniu, że niedosłuch spowodowany hałasem nie podlega progresji po ustaniu narażenia, bez odpowiedzi na postawione wyżej pytanie stanowi uchybienie nie pozwalające na przyjęcie, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący a okoliczność niedosłuchu występująca u skarżącego do roku [...] iała podłoże pozazawodowe. Instytut Medycyny Pracy w [...] podaje bardzo ogólnikową informację, że na kliniczne cechy uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem wskazuje lokalizacja zmian częstotliwości 4000 Hz. Nie wiadomo jednak, czy takowych ustaleń w sprawie w ogóle dokonano. Brak jest w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wykonanych testów audiologicznych. Okoliczności tej nie wyjaśnił organ odwoławczy poprzestając na zacytowaniu otrzymanej opinii w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu winny korzystać ze wszelkich dostępnych środków dowodowych. Wymienienie w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych dokumentów na jakich winien oprzeć się organ orzekając w przedmiocie choroby zawodowej nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym również przepisów rozdziału IV dotyczących dowodów. Orzeczenie lekarskie jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Ocena jego wartości dowodowej należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem jednostek orzeczniczych jest dostarczenie organowi wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.