SA/Sz 1121/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska/spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...]na rzecz skarżącej I. S. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia[...] . Nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz § 6 pkt 1 i 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003r. – w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz.U. Nr 35, poz. 304) Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] zarządził opróżnienie, w terminie do dnia[...] . lokalu mieszkalnego zajmowanego przez I. S. w [...] , przy ul.[...] . Jednocześnie Dyrektor wskazał lokal zastępczy mieszczący się w [...] przy ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że I.S. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, a, ponieważ pozostaje on w dyspozycji Aresztu Śledczego w[...] , jest niezbędny dla tej jednostki. Od decyzji tej odwołała się I. S. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa i jest nieuzasadniona merytorycznie. Organ ją wydający naruszył szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. - art. 61 § 4 kpa – brak zawiadomienia skarżącej będącej stroną w sprawie o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu, - art. 10 kpa – brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań i wniosków, - art. 107 kpa – zaskarżona decyzja nie zawiera ustawowych składników decyzji. W dalszej części skargi, I.S. wskazała, iż powołane w decyzji rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości jako podstawa prawna nie może być uznane za źródło obowiązków nakładanych na obywateli, gdyż zgodnie z zasadą praworządności, obowiązki takie mogą być nakładane jedynie w drodze ustawy. Przedmiotowe rozporządzenie kształtuje tylko i wyłącznie normy kompetencyjne adresowane do organów administracji, wskazując kiedy organ jest upoważniony do wydania decyzji. Nie powołanie się Dyrektora Aresztu Śledczego na przepisy ustawy nakładające obowiązek opróżnienia lokalu stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 107 kpa. Nadto skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji zaniechano uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Organ nie wskazał dowodów, które uznał za udowodnione na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, dowodów na których oparł się wydając przedmiotową decyzję, a także przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnośnie braku uzasadnienia prawnego, skarżąca podniosła, iż organ nie wytłumaczył dlaczego w rozstrzyganiu sprawy zastosował dane przepisy i jaką wykładnię tych przepisów przyjął. Nie wytłumaczył w jaki sposób ustalone fakty zostały skonfrontowane z obowiązującym prawem i w jaki sposób odniesiono przywołane przepisy do stanu faktycznego. Tym samym organ naruszył art. 9 i art. 11 kpa – udzielania pomocy prawnej oraz przekonywania strony postępowania administracyjnego, które nakładają obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej. Organ nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia, czy przekwaterowanie do nowego lokalu jest zgodne z zasadami współżycia spoełcznego i czy jest konieczne i niezbędne. I. S. wskazała, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy i ich rodzin przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych uzyskane od organów administracji rządowej bądź samorządowej, natomiast art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 z późn.zm.) stanowi, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy i Miasta [...] i zdaniem skarżącej mogła być oddana Aresztowi Śledczemu jako państwowej jednostce organizacyjnej jedynie w najem, dzierżawę lub zostać użyczona, ponieważ trwały zarząd może być ustanawiany na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych tylko w stosunku do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa (art. 43 ust. 5cyt. ustawy). Mając na uwadze powyższe przepisy Dyrektor Aresztu Śledczego powinien w toku postępowania przedstawić skarżącej jedną z trzech wymienionych umów, jednakże nie uczynił tego, a tym samym nie wykazał, że posiada tytuł prawny do lokalu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa , art. 94 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej i § 6.1. pkt 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 lutego 2003r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater, § 2 pkt 16 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 1996r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu szczegółowego zakresu działania dyrektorów okręgowych Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w[...] , nr [..] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa i jest prawidłowa. Jednocześnie Dyrektor wskazał, ze Areszt Śledczy w [...] posiada tytuł prawny do spornego lokalu na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 września 1968r. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła I. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zarzucając organom naruszenie w prowadzonym postępowaniu art. 61 § 4 kpa, 7, 9,10, 11 i 107 kpa przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - przez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mieszkanie położone w [...] , przy ul [...] zostało przydzielone C. S. - funkcjonariuszowi Służby Więziennej w[...] , który w dniu[...] . oświadczył, iż nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i prosi o przejęcie go przez komisję Aresztu Śledczego w [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] . przejął w/w lokal mieszkalny pozostający w administracji Aresztu Śledczego w [...] od zdającego C. S. Jak wynika z akt administracyjnych sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji organów więziennictwa na podstawie wydanej w dniu[...] . przez Wydział Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. I. S. jest byłą synową C. S.. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż I.S., zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego. Na mocy § 6.1. pkt 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz.U. Nr 35, poz. 304) decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny albo przez inne osoby. Ustawodawca w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761) upoważnił Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowych zasad przydziału lokali funkcjonariuszom Służby Więziennej i zasad ich opróżniania. Według art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej rozporządzenie może stanowić podstawę prawną wydania decyzji. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy rozpoznając sprawę obowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w [...] działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Przede wszystkim zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracyjne obowiązane sa prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art.8 kpa) jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji, co wypływa z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa /zasada udzielania pomocy prawnej/ oraz art. 11 kpa /zasad przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia /. Organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje w myśl art. 1 cyt. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych , kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organ administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 – 9, 11 kpa skutkuje – w myśl utrwalonego orzecznictwa wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81, 107 § 3 kpa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej rozpatrując odwołanie I. S. od decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, przytoczył jedynie podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W żadnym stopniu natomiast organ administracji nie zajął się wyjaśnieniem okoliczności i zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Doprowadziło to do wydania decyzji z naruszeniem reguł procesowych zawartych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Wskazane uchybienia uniemożliwiają poddanie zaskarżonej decyzji skutecznej kontroli sądowej. Niezależnie od powyższego Sąd nie będąc związany granicami skargi, zauważa, iż organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do wcześniejszych decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] , w której w § 1na podstawie art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1966r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 61, poz. 283 z późn. zm.), § 1 pkt 4 Zarządzenia nr 19/97/MS z dnia 7 maja 1997r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin organ przydzielił I. S. lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] a w § 6 zobowiązał ją do opuszczenia lokalu dotychczas zajmowanego oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [....] r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Na mocy przepisu art. 94 ust. 1-3 cyt. ustawy funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie nabył prawa do resortowego zaopatrzenia emerytalnego, nie zachowuje prawa do lokalu mieszkalnego i podlega wykwaterowaniu, w razie zaś śmierci funkcjonariusza podlegają wykwaterowaniu pozostałe w lokalu osoby nieuprawnione do przydziału mieszkania. Wątpliwości Sądu budzi zastosowanie przez organ w w/w decyzjach cytowanego art. 94, w sprawie, której przedmiotem jest lokal pozostający w dyspozycji Służby Więziennej, zajmowany przez osobę, która nie jest funkcjonariuszem, ani nie była uprawniona do resortowego zaopatrzenia emerytalnego. Reasumując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy zdnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.