SA/Sz 1135/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA H. Dolecki, Sędziowie NSA K. Grzegorczyk-Meder, M. Kowalewska (spr.), Protokolant E. Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2004r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej /. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia [...]. Nr [...] II. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, a nadto zasądza kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów W dniu [...]r. Zarząd Miasta [...]wydał decyzję Nr [...]znak [...], w której ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...]zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] objętej działką Nr [...] o pow. [...]ha na skutek budowy nawierzchni ulicy [...] (modernizacja). Inwestycja ta została zrealizowana w ramach zadań własnych Gminy, finansowana była wyłącznie z budżetu Miasta i odebrana protokołem [...]r. Na decyzję tę wniosła odwołanie właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...]wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że podstawą jej wydania był operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego S. M. z [...], ponieważ operat, zdaniem strony nie spełnia wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98, poz. 612/. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym przyjęto, że wartość działki położonej przy ul. [...]jest taka sama jak przy ul. [...], którą zmodernizowano. Zdaniem odwołującej się jest to nieporównywalne pomimo, że działka jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej obliczoną opłatą adiacencką. Zdaniem odwołującej się modernizacja ulicy [...]ma niewielki wpływ na zwiększenie wartości jej działki. Tę wycenę wzrostu wartości T. O. kwestionowała od samego początku, tj. od momentu zapoznania się z nią - pismo z [...]. Rzeczoznawca mianowicie potraktował działkę tak, jakby położona była wyłącznie przy ul. [...], podczas, gdy leży ona przy ul. [...], a od ul. [...]znajduje się jedynie wjazd do ogrodu. Do rzeczoznawcy majątkowego należy przeprowadzenie takiej wyceny, aby odpowiadała ona realiom. Uznając trudności w przeprowadzeniu takiej wyceny, która opiera się na dokonanych transakcjach T. O. zaproponowała, żeby wpływ utwardzenia ul. [...]w stosunku do jej nieruchomości związanej głównie z ul. [...]zredukować do 20% - pismo z [...]r. Propozycja, zdaniem T. O., nie została rozpatrzona. Zarząd miasta przesłał odwołanie do rzeczoznawcy, twierdzenie rzeczoznawcy zawiera jedynie ogólniki, nie zajmuje się istotą zastrzeżenia i odsyła do sporządzonego operatu co jej zdaniem świadczy o tym, że rzeczoznawca nawet nie zapoznał się z zastrzeżeniami - pismo rzeczoznawcy z [...]r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wskazało, że stosownie do art. 144 ust.1 i art.145 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości mają obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy, urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zarząd Gminy może ustalić tę opłatę każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej a bezsprzecznie takie warunki zostały stworzone. Przepisy art. 146 ust.1 i ust.2 cyt ustawy określają przesłanki, od spełnienia których, zależy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej.i tak wysokość opłaty adiacenkiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury a wysokość ta może wynosić nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń a własnością nieruchomości po ich wybudowaniu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rady gminy w drodze uchwały. Rada Miejska w [...]uchwałą Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustaliła stawkę procentową tej opłaty w wysokości 40% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury a wartością nieruchomości po jej wybudowaniu. W [...]r. przekazano do użytkowania zmodernizowaną ulicę [...]w [...]o jezdnię, parking, chodniki i wjazdy z polbruku, w wyniku czego, nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonych przy tej ulicy i w jej obrębie. Wzrost ten -został potwierdzony wyceną zawartą w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu i Instancji przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu i cen na dzień wydania decyzji. Z operatu tego wynika, że różnica w wartości nieruchomości sprzed i po budowie sieci wynosi [...]zł a 40% tej różnicy stanowi kwotę [...]zł. Partycypowanie w kosztach budowy infrastruktury technicznej jest obligatoryjne i nie jest uzależnione od tego, czy osoba zobowiązana do wniesienia opłaty z tych urządzeń skorzysta. Wystarczy sam fakt dostępności do tych urządzeń. Z akt sprawy wynika, że strona zapoznała się w operatem szacunkowym, czego dowodem jest korespondencja prowadzona z Urzędem Miejskim w [...]w tej sprawie oraz uwagi zawarte w odwołaniu. Uwagi wnoszone przez właścicielkę nieruchomości przekazane były autorowi wyceny, który po zapoznaniu się z ich treścią podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oszacowanej wartości nieruchomości, uznając, że wycena została sporządzona prawidłowo. Kolegium nie może uznać zarzutów strony odwołującej się o nieprawidłowo sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym, bowiem ustalanie wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb opłaty adiacenckiej zostało ustawowo przekazane wyłącznie rzeczoznawcom majątkowym a szczegółowe zasady wyceny nieruchomości ustaliła Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 1998r. /Dz.U. nr 98, poz.612/. Z treści art.7 cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, że tylko rzeczoznawca majątkowy na zasadach wyłączności jest uprawniony do określania wartości nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi uzyskali ustawowo pozycję osób zaufania publicznego. Przy czym zdaniem Kolegium już sam fakt, że istnieje możliwość skorzystania z nawierzchni ulicy [...], która przylega też do budynku odwołującej się wystarczy dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Poza tym odwołująca się nie przedłożyła wyceny, z której wynikałaby inna wartość opisanej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy oraz fakt, że rozstrzyganie spraw w trybie odwoławczym polega przede wszystkim na zbadaniu czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a naruszenia tego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono - decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy /art. 138 § 1 pkt 1 kpa/ -[...]r. nr [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. O. zarzuciła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie porusza istoty jej odwołania, którą jest podważenie zasadności wyceny, a ogranicza się jedynie do ogólnych stwierdzeń na temat opłat adiacenckich. Wycenę wzrostu wartości skarżąca kwestionowała od momentu zapoznania się z nią (pismo z [...]). Ponadto podtrzymała pozostałe zarzuty odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi, podniosło, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sam fakt kwestionowania wyceny, bez przedłożenia swojej wyceny, nie może stanowić podstawy do zmiany wysokości opłaty adiacenckiej. Nie polega na prawdzie zarzut, że fakt położenia działki skarżącej przy dwóch ulicach nie był przedmiotem rozważań przez organy administracji. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżącej uwagi wniesione po zapoznaniu się z operatem szacunkowym były przedmiotem ponownych rozważań przez rzeczoznawcę, a następnie przez organy obu instancji. Sama skarżąca nie wykazała, aby modernizacja ulicy [...]nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości z tego powodu, że działka jest położona przy dwóch ulicach. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest zasadna. Właściwość Sądu ustalono na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji należy wskazać, że Sąd ocenia, czy wydawane przez organy decyzje zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, w tym z art. 7 kpa obligującym organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 kpa wyrażającym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 kpa obligującym organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 kpa wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów i art. 107 § 3 kpa wskazującego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji (orzeczenia). Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów), przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia, Sąd nie jest w stanie ocenić legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności, czy orzeczenie zostało wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału i po dokonaniu jego właściwej oceny. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 § 1 k.p.a., w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Fakt, że decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia faktycznego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy orzekło o prawidłowości decyzji dotkniętej tym brakiem, wywodząc, że decyzja organu I instancji zawiera wymagane uzasadnienie, narusza postanowienia art. 107 § 1 kpa. Nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania co do propozycji obniżenia opłaty adiacenckiej (do 20%) i skwitowanie ich stwierdzeniem, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), rzeczoznawca majątkowy na zasadach wyłączności jest uprawniony do określenia wartości nieruchomości i rozpoznając zarzuty skarżącej uznał je za bezzasadne, bez wskazania przyczyn tej bezzasadności narusza przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji obu instancji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że przedmiotowe zarzuty były oceniane przez te organy. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzje w istocie wymykają się spod kontroli. Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom również organ drugiej instancji nie odniósł się do tego konkretnego argumentu odwołania. Zauważyć jednocześnie należy, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40, z dnia 22 kwietnia 1998 r. ! SA/Lu 21/98 niepublikowany). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy - przez organy obu instancji. Organ odwoławczy powinien nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu i instancji, ale musi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, wydać w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie (por. NSA w wyroku z 7 maja 1984 r. II SA 225/84 ). Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ ten może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 200 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.