SA/Sz 1182/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel/spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta ustalił użytkownikowi wieczystemu dodatkową opłatę roczną na rok [...] w wysokości [...] zł z tytułu niezagospodarowania w terminie pozostającej w jego użytkowaniu nieruchomości gruntowej w [...], w rejonie ulic [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2. Nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia [...] r. na rzecz A. C. na cele sportowe – pod zabudowę kortami tenisowymi i halą sportową, z terminem zakończenia budowy inwestycji określonym na dwa lata licząc od daty zawarcia umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste. Za rok [...] Prezydent Miasta ustalił A. C. dodatkową opłatę roczną za niezagospodarowanie nieruchomości w terminie w wysokości [...] wartości nieruchomości (ostateczna decyzja z dnia [...] r. ). Kolejną decyzją naliczono użytkownikowi wieczystemu dodatkową opłatę roczną za rok [...] r., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze z przyczyn formalnych uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwał stronę do przedstawienia dokumentów świadczących o prowadzonych działaniach w celu zagospodarowania nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie strona wniosła, ze względu na wyjazd do sanatorium, o przedłużenie terminu dostarczenia stosownych dokumentów oraz o wyznaczenie terminu dodatkowego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Strona nie dostarczyła jednak żadnych dokumentów. Jak ustalono w czasie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] r. na działce nadal nie rozpoczęto budowy. W oparciu o powyższe, Prezydent Miasta z uwagi na trzyletni okres przekroczenia terminu rozpoczęcia budowy oraz zamiar użytkownika wieczystego zagospodarowania nieruchomości sprzecznie z celem określonym w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste, to jest pod budownictwo wielorodzinne z usługami ( decyzja Prezydenta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu numer [...] z [...] r. i numer [...] z [...] r. ), nie znalazł podstaw do wyznaczenia w oparciu o art.62 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nowego terminu zakończenia budowy, jak i do wyznaczenia w trybie art.63 ust.1 ww. ustawy, terminu dodatkowego do zakończenia budowy na nieruchomości położonej w [...], w rejonie ulic [...]. Wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona została w roku [...] i wynosi [...] zł. Wobec powyższego opłata roczna na [...] r. wynosi [...] tej kwoty tj. [...] zł. Od decyzji tej użytkownik wieczysty –A. C. - wniosła odwołanie . W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości. Podniosła, iż jej zdaniem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego zgodnego z art.107 Kpa. Organ opisał jedynie tok postępowania wskazując kolejno podejmowane czynności przez stronę i organy. Skarżąca uważa, że w kwestii odmowy przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości winna być wydana decyzja administracyjna. Brak takiej decyzji, stanowi jej zdaniem, istotne uchybienie. Ponadto ustawa przewiduje jedynie możliwość nałożenia dodatkowej opłaty rocznej i wydając decyzję w tym przedmiocie organ administracji winien uzasadnić dlaczego skorzystał z przysługującego mu uznania administracyjnego. Strona uważa, że w niniejszej sprawie organ nie zbadał czy rzeczywiście nie zachodzą okoliczności, które mogłyby uzasadnić przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca bowiem wskazywała na takie okoliczności a mianowicie : punkty graniczne nieruchomości wskazano dopiero w [...] r., nadmierne obciążenie budżetu skarżącej, zapewnianie pracy setkom osób, prowadzenie – pośrednio, ale z udziałem środków skarżącej – szeregu innych inwestycji na terenie miasta. Argumenty te powinny być uwzględnione przez organ także w świetle art.7 Kpa. Należy podkreślić, że skarżąca podnosiła już wcześniej, że nastąpiła znaczna zmiana stosunków i okoliczności w porównaniu z tymi, które miały miejsce w dacie oddawania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Miasto [...] prowadzi w tej okolicy szereg inwestycji w zakresie obiektów sportowych i rekreacyjnych. Ponadto skarżąca stwierdza, że nie ma zamiaru zmiany celu zagospodarowania tej nieruchomości. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten w [...] % przeznaczony jest na działalność rekreacyjną, a w pozostałym zakresie pod budownictwo mieszkaniowe. W celu pozyskania środków na rozbudowę obiektów sportowych skarżąca planuje w pierwszym etapie zrealizować budowę mieszkań, a w miarę dokonywanej rozbudowy i pozyskiwanych środków realizować cel rekreacyjny przewidziany dla tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ w decyzji rozstrzyga o opłacie za rok [...] i [...], a nawet za rok [...] co jest nieprawidłowe. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art.63 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej określonych w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty, w myśl art.63 ust.3 powołanej ustawy, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie. Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminu, a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku ( art.64 ).Strona bezsprzecznie nie dotrzymała terminu zakończenia zabudowy przedmiotowego gruntu, pomimo że miała świadomość tego obowiązku. Po wnikliwym przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium uznało iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z uprawnieniami organu I instancji w tej mierze, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i obowiązującymi przepisami prawa. W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w odwołaniu strona wielokrotnie podnosi, że powodem niewywiązania się z umowy- niezależnym od niej – stała się znaczna zmiana stosunków i okoliczności w porównaniu z tymi, które miały miejsce w dacie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Kolegium nie może uznać powyższych okoliczności jako mogących stanowić podstawę do uznania, iż ich wystąpienie stało się powodem niezrealizowania inwestycji w terminie. Okolicznością taką nie może być powoływanie się na prowadzenie w okolicy szeregu inwestycji w zakresie obiektów rekreacyjnych i sportowych. Nie zostały rozpoczęte żadne konkurencyjne inwestycje w tej okolicy, także przez Miasto [...]. Umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste nie dawała gwarancji, że w przyszłości w pobliżu nie powstaną inwestycje o podobnym charakterze. Strona przystępując do przetargu oraz podpisując umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste, przyjęła na siebie zobowiązanie zagospodarowania nieruchomości na konkretne cele bez dodatkowych warunków, uzależniających jej realizację np. od znalezienia inwestora. Jako kolejny argument strona podaje zagrożenie bytu skarżącej oraz zatrudnianych przez nią pracowników. Z akt sprawy nie wynika, że strona zatrudniła pracowników do realizacji przedmiotowej inwestycji, bo inwestycji tej nie rozpoczęto. Dokumenty zawarte w aktach sprawy wskazują na brak woli strony do podjęcia przedmiotowej inwestycji. Świadczą o tym liczne wystąpienia do władz miasta [...] o zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu oraz uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego z usługami. Działania te strona podejmuje pomimo konsekwentnie negatywnego stanowiska władz miasta. Ponadto A. C. nie przyjęła propozycji rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i nadal podejmuje działania sprzeczne z celem zagospodarowania działki określonym w tej umowie i niezgodne z wolą właściciela gruntu. Podniesiony w odwołaniu zarzut, iż strona nie ma zamiaru zmiany zagospodarowania nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi działaniami strony. Strona nie przedstawiła dowodów na okoliczność, że terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy domu mieszkalnego na przedmiotowej działce gruntu nie mogły być dotrzymane z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Wyliczenie wysokości opłaty jest zgodne z art.63 ust.3 i art.64 ustawy o gospodarce gruntami, a zarzut objęcia decyzją sprawy już poprzednio rozstrzygniętej nie znajduje uzasadnienia. Także zarzut niewydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przedłużenia terminu do zagospodarowania nieruchomości należy uznać za chybiony. Ustawa o gospodarce gruntami nie daje organom administracji publicznej uprawnienia do wydawania decyzji w tym zakresie, a umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste jest umową cywilną i zmiany jej strony mogą uzgodnić tylko w drodze porozumienia. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo. Co prawda można podzielić zarzuty odwołującej się co do niedoskonałości uzasadnienia decyzji organu I instancji, jednak wskazuje ona przesłanki podjętego rozstrzygnięcia i znajduje swoje uzasadnienie także w obszernym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Podejmując decyzję organ I instancji zasadnie postawił, zdaniem Kolegium, ponad subiektywnym interesem strony, interes społeczny w postaci zapewnienia społeczności miasta [...] warunków do rekreacji i sportu, przejawiający się w przeznaczeniu przedmiotowej działki gruntu na jasno określony cel. W skardze skierowanej przez A. C. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zasadzie podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji. Termin do zagospodarowania gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie może zostać przedłużony, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Zdaniem skarżącej, to z winy Zarządu Miasta inwestycja nie mogła zostać rozpoczęta, a tym samym zakończona w terminie. Zgodnie z art.27 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego oraz posiadania nieruchomości przechodzi na nabywcę dopiero z momentem wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten na rzecz skarżącej nastąpił dopiero [...] r. Oznacza to, że do tego dnia skarżąca nie miała prawa korzystania z nieruchomości oraz występowania do stosownych podmiotów z wnioskami dotyczącymi działań zmierzających do zagospodarowania nieruchomości. O ten też okres powinien ulec przesunięciu termin zagospodarowania nieruchomości przez skarżącą i to na podstawie art.63 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodnie z umową Zarząd Miasta zobowiązany był do wydania nieruchomości skarżącej w ciągu [...] miesięcy od dnia zawarcia umowy . Tymczasem wydanie nie nastąpiło do dnia dzisiejszego. Skarżąca zamierza dokonać zagospodarowania nieruchomości zgodnie z umową choć dotychczas było jej to skutecznie utrudniane przez organy administracji. Już podjęła szereg działań w tym zakresie. Skarżąca prowadzi wiele inwestycji i tym samym ma duży udział w rozwoju miasta oraz we wpływach do budżetu miasta. Nakładanie na nią dodatkowych sankcji znacznie opóźni, o ile w ogóle nie zahamuje jej działalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodając, iż wpis użytkownika wieczystego do księgi wieczystej ma moc wsteczną, od daty złożenia wniosku o wpis. Mając powyższe na uwadze, powoływanie się na brak możliwości korzystania z nieruchomości oraz podejmowania działań zmierzających do wywiązania się z warunków umowy jest nieuzasadnione. Strona nie mając wpisu w księdze wieczystej mogła podjąć wszelkie działania ukierunkowane na prace projektowo-przygotowawcze wymaganej inwestycji. Zarzut dotyczący niewydania skarżącej nieruchomości przez zarząd Miasta jest niezasadny, o czym świadczy protokół wskazujący skarżącej punkty graniczne i granice nieruchomości z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270, z 2004 r. Nr 162, poz.1692 ) . Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art.62 oraz 63 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm. ) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Ustalony w umowie termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. W razie niedotrzymania powyższych terminów zagospodarowania nieruchomości, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zarówno przedłużenie terminu jak i wyznaczenie terminu dodatkowego oznacza zmianę terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej określonego w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i zgodnie z ustalonym orzecznictwem wymaga zmiany tej umowy z zachowaniem formy aktu notarialnego. Oczywistym jest, że do dokonania zmiany umowy niezbędna jest zgodna wola obu jej stron. W przypadku niedotrzymania terminów ( pierwotnego, przedłużonego lub dodatkowego ) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego ( art.63 ust.2). Jak z powyższego wynika decyzja o wymierzeniu opłaty dodatkowej z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy. Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności winny więc zbadać czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Dopiero po dokonaniu oceny tych dwóch kwestii organ I instancji mógł podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości. Stwierdzenia zawarte w decyzjach organów prezentują negatywną ocenę przedstawionych przez stronę przyczyn, które jej zdaniem należy traktować jako niezależne od użytkownika wieczystego okoliczności powodujące niemożność dotrzymania terminu. Konsekwencją powyższego jest zawarte w decyzji organu I instancji stanowisko Prezydenta Miasta, odmawiające na podstawie art.62 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości, jak i wyznaczenia w trybie art.63 ust.1 ww. ustawy terminu dodatkowego. Zdaniem Sądu takie stanowisko znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Użytkownik wieczysty otrzymał decyzję nakładającą dodatkową opłatę roczną za rok [...]. Został również powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia takiej opłaty za kolejny rok. Mógł więc albo przystąpić do wykonywania robót albo w sposób należyty uzasadnić wnioski o przedłużenie terminu. Ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste termin zakończenia budowy minął z dniem [...] r. Dodatkowa opłata roczna z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie mogła więc być po raz pierwszy naliczona z dniem [...] roku następującego po bezskutecznym upływie terminu, a więc z dniem [...] r. ( art.64 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Zgodnie z art.63 ust.3 ww. ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Rok [...] jest trzecim rokiem po upływie terminu zagospodarowania nieruchomości, prawidłowo więc ustalona została wysokość dodatkowej opłaty rocznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art.63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), orzekł jak w sentencji.