SA/Sz 1233/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia NSA Elżbieta Makowska/spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego o d d a l a skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust.1, art. 5, art. 6 ust.1,8,10, art.7, art.17 ust.1, 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. – przyznał J. K. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy poczynając od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, powołując się na przedłożone dokumenty, że rodzina spełnia kryteria określone w przepisach powołanych w podstawie prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego na zmniejszenie wydatków związanych z zajmowaniem lokalu. J. K. odwołał się od tej decyzji zarzucając jej niezgodność z Konstytucją RP i polskim prawem. Podniósł, że na skutek nacisków organu I instancji skreślił we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego byłą żonę M. O. i córkę A. oraz Jej syna, mimo że osoby te są zameldowane w lokalu. Faktycznie w nim nie przebywają, ale w każdej chwili mają prawo do niego wejść. Zdaniem strony wskazane osoby powinny być uwzględnione przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz. 734), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, ponieważ organ I instancji prawidłowo ustalił, że gospodarstwo domowe strony składa się z jednej osoby. Pozostali członkowie rodziny wnioskodawcy – córka i wnuk oraz była żona, mimo faktu zameldowania nie stanowią gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora i inne osoby wspólnie z nim zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą się z prawa tego lokatora. Organ II instancji, powołując się na uchwały pięciu sędziów NSA: z dnia 20.05.2002r., OPK 21/02 , z dnia 20.05.1996 r., OPK 12/96, ONSA 1997, Nr 1 poz. 10), wyjaśnił, że definicja ta całościowo i w pełni określa pojęcie gospodarstwa domowego na potrzeby rozstrzygania wniosków o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie wydatków za użytkowany lokal mieszkalny. Punkt wyjścia do wyjaśnienia treści art. 4 ustawy stanowi istota i cel samego dodatku mieszkaniowego, którego prawny charakter można określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje prawo do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Kolegium wskazało, że podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku jest poziom dochodu przypadającego na jedna osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5 ust. 1-4). Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego ma zatem liczba osób pozostających we wspólnym z wnioskodawcą gospodarstwie domowym. Strona nie kwestionuje, że osoby przez Nią wskazane faktycznie w lokalu nie przebywają. Mają swoje rodziny i tworzą własne odrębne gospodarstwo domowe. Strona sama ponosi koszty utrzymania lokalu z jednego dochodu z tytułu renty otrzymywanej z ZUS-u. Organ wyjaśnił, że kwota dodatku nie jest przyznawana uznaniowo, gdyż jest to kwota wynikająca z arytmetycznego wyliczenia opartego na zasadach wytyczonych przez ustawę. Zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa jednoosobowego. Kolegium ustaliło, że miesięczny dochód strony wynosi [...] zł. i wskazało, że 15% tej kwoty, to suma [...] zł. a zatem w takiej wysokości ustawodawca przewidział obciążenie budżetu gospodarstwa strony na wydatki mieszkaniowe. Natomiast wydatki strony, które brane są do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą [...] zł. Na kwotę tę składa się : - 90 % z kwoty [...] zł. (czynsz, woda, ścieki, c.o., śmieci) - [...] zł. -ryczałt za brak ciepłej wody - [...] zł. Organ wyjaśnił dalej, że do wydatków podlegających uwzględnieniu wlicza się tylko opłaty związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem opłat za telefon, domofon, prąd itp. Należny dodatek Kolegium wyliczyło przez działanie: [...] zł. – [...] zł. + [...] zł. i podkreśliło, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70 % wydatków, w tym wypadku kwoty [...] zł. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji nie zawiera nieprawidłowości przy wyliczeniu należnego stronie dodatku, a zatem nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. Z treści skargi, która nie zawiera sprecyzowanych zarzutów i wniosków, można wywnioskować, że skarżący nie godzi się z decyzją ponieważ uważa, tak jak wcześniej podnosił to w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że we wniosku o dodatek mieszkaniowy powinny być wymienione osoby zameldowane w przedmiotowym lokalu, a więc Jego była żona oraz córka i wnuk. W ocenie skarżącego organ I instancji powinien doprowadzić do uregulowania stosunku najmu i wymeldowania Jego byłej żony M. O., a także udzielać pomocy mu pomocy w prowadzeniu spraw cywilnoprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga okazała się niezasadna, a z treści jej uzasadnienia wynika, że skarżący błędnie rozumie przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną, a ponadto nie orientuje się jaka jest kompetencja sądu administracyjnego. Dlatego tytułem wstępu, mimo że sąd przyznał skarżącemu pomoc prawną ustanawiając adwokata, nieodzowne jest wyjaśnienie stronie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, której to kontroli dokonują według kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw co do meritum w zastępstwie, właściwych do orzekania w poszczególnych instancjach, organów administracji publicznej, a zatem nie przyznaje praw, nie nakłada obowiązków jak też nie orzeka o odmowie ich przyznania, a także nie odpowiada na pytania stawiane w skardze, lecz kontroluje zaskarżone decyzje ostateczne pod względem ich zgodności z prawem mającym zastosowanie w konkretnej sprawie. Granice tej kontroli zakreślone zostały w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej określanej jako P.p.s.a.), który w § 1 stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Granice danej sprawy wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Przedmiot ten zaś – w sprawach wszczynanych na wniosek-określa żądanie strony zawarte we wniosku. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi przez organ odwoławczy wynika, że J. K. w dniu [...] r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek ten zatem określił przedmiot sprawy administracyjnej zakończonej, zaskarżoną obecnie do sądu, decyzją ostateczną jako toczącej się w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Nie była to więc sprawa w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania (Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami właściwymi do rozpatrywania spraw meldunkowych) jak też sprawa dotycząca stosunku najmu lokalu mieszkalnego, który kształtowany jest w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a spory wynikłe na jego tle należą do właściwości sądów powszechnych. Dlatego za całkowicie chybione uznać trzeba wywody skargi podnoszące zarzut braku zaangażowania organu I instancji w doprowadzenie do rozwiązania stosunku najmu lokalu, wskazanego we wniosku o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego, byłej żony skarżącego oraz do Jej wymeldowania z tego lokalu. Rozpatrując sprawę wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, organy obu instancji orzekały na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), w tej bowiem ustawie zawarte są przepisy prawa materialnego regulujące ustawowe przesłanki prawa do dodatku mieszkaniowego oraz na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego normy proceduralne mają zastosowanie do postępowania administracyjnego. Do tego postępowania nie mają natomiast zastosowania przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Niezasadny jest zatem podnoszony skargą zarzut nieuwzględnienia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania cywilnego. Przechodząc do istoty sprawy trzeba podkreślić, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa, zawiera bowiem ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i w należyty sposób wyjaśnia podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Zaistniały spór dotyczy kwestii wykładni pojęcia gospodarstwo domowe. Z treści skargi wynika, że skarżący wiąże rozumienie tego pojęcia z zameldowaniem w lokalu. Rozumowanie to jest błędne, opiera się na przesłankach pozaprawnych, skoro ustawowa definicja gospodarstwa domowego w ogóle nie odwołuje się do kwestii zameldowania. Mianowicie, art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera ustawową definicję pojęcia "gospodarstwo domowe", co oznacza, że na gruncie tej ustawy inne jego rozumienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z tym przepisem, przez "gospodarstwo domowe rozumie się lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora." W świetle tej cytowanej definicji, za zgodne z prawem uznać trzeba wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że dla potrzeb sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ani była żona skarżącego ani jego córka i wnuk nie mogą być uznane za osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, gdyż o fakcie wspólnego zamieszkania i gospodarowania nie decyduje ani zameldowanie , ani prawo do zamieszkiwania w lokalu, ale stałe w nim zamieszkiwanie, a więc zamieszkiwanie faktyczne, przejawiające się trwałym pobytem w tym lokalu, a nie pozorne, objawiające się okresowymi wizytami, a przy tym musi być to zamieszkiwanie połączone ze wspólnym, stałym gospodarowaniem. Takie okoliczności w sprawie nie zaistniały, skoro sam skarżący przyznał, że była żona w lokalu nie mieszka, a "córka z wnukiem nocuje w domu kilka nocy w miesiącu ([...]) nigdy nie straciła kontaktu z lokalem (...) przychodzi prawie co dzień" Reasumując, sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanych skargą naruszeń prawa, jak również nie dostrzegł takich uchybień z urzędu. Dlatego należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.