SA/Sz 1264/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Crzegorczyk-Meder /spr/ Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w miejscowości [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem ewidencyjnym -[...], wydaną na wniosek D.S oraz ustalającą ponownie warunki zabudowy zagospodarowania terenu położonego w miejscowości [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Z treści postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Tuczno z dnia [...] w przedmiocie wznowienia postępowania wynika, że wniosek w tej sprawie złożyły E.W i D.P. zarzucając, że jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością przy [...] nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej nieruchomości, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...]. Z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] r. ustalająca w wyniku wznowienia postępowania nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości przy ul. [...] nie zgodziły się E.W. i D.P. zarzucając jej rażące naruszenie prawa, albowiem decyzja ta nie zawiera postanowień odnoszących się do ochrony osób trzecich, w załączniku graficznym nie zostały oznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji a z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że bez zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwa jest realizacja inwestycji na granicy działek. Domagają się wprowadzenia w decyzji zapisu o konieczności uzyskania pisemnej zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości w razie realizowania rozbudowy w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło podniesionych w odwołaniu zarzutów. W ocenie Kolegium decyzja Burmistrza Miasta Sygn. akt SA/Sz 1264/02 3 i Gminy [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. [...] jest zgodna z uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] ustalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obszar objęty inwestycją jest terenem zabudowy jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i zmiany funkcji na usługową wskazana przebudowa dachów płaskich na strome. Organ odwoławczy twierdzi nadto, że wynikająca z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 Nr 15, poz. 139 ze zmianami), zasada ochrony interesów osób trzecich nie może stwarzać podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem konkretyzacja tychże następuje dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium, w decyzji zawarte są postanowienia dotyczące respektowania interesów osób trzecich poprzez zobowiązanie do wykonania projektu i jego wykonania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001 r. Nr 17, poz. 207). Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie E.W. i D.P.. Skarżące domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] , albowiem zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego na granicy działek, w tym działki nr [...], której skarżące są współwłaścicielkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sygn. akt SA/Sz 1264/02 4 Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Dokonana według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że akt ten nie odpowiada prawu. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpatrywania i rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji organu I instancji. Funkcja organu odwoławczego nie sprowadza się jednak do wykonywania działań kontrolnych wobec decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej pod względem celowości i legalności oraz do wydania decyzji rozstrzygającej. Tymczasem organ odwoławczy w sprawie rozpoznawanej przez Sąd dokonał ocenił decyzję organu I instancji odwołując się wyłącznie do ustalenia zgodności tej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ochrony interesów osób trzecich. Nie ocenił natomiast legalności decyzji na gruncie art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Przepis ten wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała między innymi rodzaj inwestycji, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja ta wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym. Teren objęty wnioskiem D.S. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] objętym uchwałą [...] Rady Miasta i Gminy [...] oznaczony jest symbolem [...] i przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną z możliwością rozbudowy i zmianą funkcji na usługową wskazana jest przebudowa dachów płaskich na strome. Sygn. akt SA/Sz 1264/02 5 Wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - jak to wynika z akt administracyjnych sprawy- zawierał lakoniczną treść odnoszącą się jedynie do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu rozbudowy istniejącego budynku przy ul. [...]. Zważywszy na treść art. 42 powołanej wyżej ustawy stwierdzić należy że decyzja Burmistrza [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu objętego wnioskiem nie wyczerpuje dyspozycji tego przepisu. Decyzja nie zawiera warunków koniecznych, ustalonych przez ustawodawcę: ustalenia rodzaju inwestycji, wymagań dotyczących interesów osób trzecich, linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Określenie rodzaju inwestycji jako rozbudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jest nadmiernie ogólna. Decyzja powinna w tym zakresie wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 1997 r. IIIRN 36/97 OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 107). Treść decyzji co do rodzaju inwestycji nie może budzić wątpliwości. Takie określenie jest niezbędne również i z punktu widzenia określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Nie sposób przecież określić, jakie wymogi w zakresie ochrony osób trzecich winna spełniać zamierzona inwestycja, jeśli nie zostanie jednoznacznie stwierdzone, gdzie i w jakim zakresie ma być ona zrealizowana. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten wyrażono w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 (opubl. Orzecznictwo NSA zeszyt 4 z 1995 r. poz. 154) Podobne skutki prawne wywołuje brak linii rozgraniczających teren inwestycji. Słuszne w tej sytuacji są zarzuty skarżących, zgodnie z którymi zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie chronią ich interesów jako współwłaścicielek nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem Sądu, wydanie wadliwej, albowiem naruszającej postanowienia art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi dostateczną podstawę do jej uchylenia. Skoro organ II instancji nie dostrzegł w prowadzonym postępowaniu administracyjnym tak istotnych uchybień w decyzji organu I instancji, oczywistą stała się konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy. Sygn. akt SA/Sz 1264/02 6