SA/Sz 127/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Anna Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Zarząd Miasta [...], decyzją Nr [...]z dnia [...]r. na podstawie art. 98 ust.4, art. 145 ust.2, art. 146 ust.2 i 3, art. 148 ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, § [...] uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. /[...]./, art. 104 kpa ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...]zł należną Miastu [...]od S. M.– użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym Nr [...] działka Nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w [...]prowadzona jest Księga Wieczysta [...], z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji założyła S. M. W odwołaniu zarzuciła, że dokonanie podziału geodezyjnego nie powinno spowodować ustalenia opłaty adiacenckiej bowiem wartość nieruchomości nie wzrosła. S. nie uzyskała wymiernej korzyści majątkowej, gdyż podział nastąpił dla terenów zabudowanych domkami i w wyniku podziału geodezyjnego nie można lepiej wykorzystać podzielonych działek przez użytkowników niż miało to miejsce przed dokonaniem podziału. Nie wzrosła też zdaniem odwołującej się wartość gruntu w związku z wydzieleniem działek pod drogi. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., na podstawie art.138 ust.1 pkt.1 kpa , art.98 ust 4, art. 145 ust.2, art.146 ust.2 i 3 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ), uchwały nr. [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]r., art.1 i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.z 2001r. Nr 79, poz.856) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zarząd Gminy może ustalić tę opłatę każdorazowo po dokonaniu podziału geodezyjnego nieruchomości jeżeli wartość nieruchomości wzrosła a w przedmiotowej sprawie taki stan faktyczny wystąpił. Przepisy art.146 ust.1 i ust.2 cyt. ustawy określają przesłanki, od spełnienia których zależy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej. I tak wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego m.in. podziałem geodezyjnym nieruchomości a wysokość ta nie może wynosić więcej niż 40% różnicy między wartością jaką miała nieruchomość przed budową infrastruktury i po jej wykonaniu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rady gminy w drodze uchwały . Rada Miejska w [...]uchwałą Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z późn. zm. ustaliła stawkę procentową tego rodzaju opłaty w wysokości [...]% różnicy między wartością nieruchomości sprzed i po dokonaniu podziału nieruchomości. Wykonanie podziału nieruchomości niewątpliwie spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. Wzrost wartości nieruchomości został jednoznacznie określony w operacie szacunkowym sporządzonym dwukrotnie przez rzeczoznawców majątkowych E. i R. S. Analiza wartości nieruchomości określona w ostatnim operacie wykazała, że operat ten został sporządzony wnikliwie i prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Z opinii rzeczoznawców wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonych w tym obrębie. Wzrost ten został potwierdzony wyceną zawartą w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I Instancji przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu i cen na dzień wydania decyzji. Z operatu tego wynika, że różnica w wartości nieruchomości sprzed i po dokonaniu podziału wynosi [...]zł a [...]% tej różnicy stanowi kwotę [...]zł. Ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest zależne od tego czy cena tych działek wzrosła obecnie, wystarczy sam argument, że wzrost wartości nieruchomości wystąpił skutkiem dokonania podziału geodezyjnego. Zatem warunkiem powstania obowiązku tzw. opłaty adiacenckiej jest w zasadzie sam fakt podziału oraz ewentualne uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Korzyść taką uzyskuje osoba, która pozostaje właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w okresie gdy dokonano podziału. Z akt sprawy wynika, że odwołująca została zawiadomiona o prowadzeniu sprawy czego dowodem jest korespondencja prowadzona przez organ I instancji - Urząd Miejski w [...]w tej sprawie. Zdaniem Kolegium jest powszechnie znanym faktem, że zmodernizowane mniejsze działki są droższe i łatwiejsze w obrocie, niższe w opodatkowaniu, co stanowi że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy dokonaniem podziału a bezpośrednim wzrostem wartości omawianych nieruchomości. Organ może wprowadzać opłaty adiacenckie w każdym przypadku podziału geodezyjnego nieruchomości, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, byleby wybór ten nie był dowolny i został udowodniony okolicznościami sprawy. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie organu pierwszej instancji zostało oparte na wyczerpujących ustaleniach faktycznych. Nadto wskazano przesłanki, którymi kierował się organ ustalając opłatę adiacencką. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb opłaty adiacenckiej została ustawowo przekazana wyłącznie rzeczoznawcom majątkowym a szczegółowe zasady wyceny nieruchomości ustaliła Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 1998r. /Dz.U. nr 98, poz.612/. Z treści art. 7 cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, że tylko rzeczoznawca majątkowy na zasadach wyłączności jest uprawniony do określania wartości nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi uzyskali ustawowo pozycję osób zaufania publicznego. Poza tym odwołujący się nie przedłożył wyceny, z której winikałaby inna wartość opisanej nieruchomości. Biorąc pod uwagę to, że opłata adiacencka jest obciążeniem o charakterze osobistym ocenianym w zakresie podmiotu prawa własności oraz ze względu na powyższe okoliczności sprawy jak i fakt, że rozstrzyganie spraw w trybie odwoławczym polega przede wszystkim na zbadaniu czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a naruszenia tego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono - decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy /art. 138 § 1 pkt. 1 kpa/ . W skardze S. M. zarzucił, że wydana przez Kolegium decyzja jest niezgodna z prawem i została wydana z naruszeniem art. 98 ust. 4 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1997r. o drogach publicznych. W szczegółowym uzasadnieniu skargi, skarżąca S. podniosła, że organy nie udowodniły faktu uzyskania wymiernej korzyści materialnej (finansowej). Nadto podniosła, że w opisanych decyzjach - sytuacjach podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej nie wystąpiły okoliczności określone w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające nałożenie obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej. Skarżąca S. nie uzyskała, bowiem w wyniku podziału, żadnej korzyści czy przysporzenia materialnego ani też nie znalazła się w sytuacji, gdy po podziale, mogłaby rozporządzać swoim prawem do tych działek, w rozumieniu art. 233 kodeksu cywilnego w taki sposób, że mogło to jej przynieść korzyść materialną Zgodnie bowiem z uchwałą Walnego Zgromadzenia, podjętą przed przystąpieniem do podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej, Walne Zgromadzenie podjęło uchwałę o przekazaniu nieodpłatnie podzielonych działek członkom S. Zatem przed podziałem działki, Walne Zgromadzenie zadysponowało rezultatami podziału geodezyjnego w taki sposób, że podzielona działka została wyłączona z rozporządzania nią w rozumieniu art. 233 kc. Nie zachodziły zatem warunki do określenia wartości rynkowej podzielonej nieruchomości gruntowej określone w art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji nie wystąpiły istotne warunki, których spełnienie uzasadniałoby nałożenie obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej. S. działająca na zasadzie "non profit" nie uzyskała bowiem żadnej korzyści materialnej, z którą winna się podzielić z Zarządem Miasta poprzez wniesienie części tej korzyści w postaci opłaty adiacenckiej. Nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko Kolegium, że sam fakt podziału geodezyjnego, oznacza automatycznie obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Nie wykazały też organy obu instancji, że istnieje związek przyczynowy podziału geodezyjnego ze wzrostem wartości podzielonej działki. Wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości oparto na przywołanych zasadach, lecz z pominięciem rzeczywistej sytuacji na rynku nieruchomości w [...]w roku dokonanego podziału. Nade wszystko pominięto istotną w tej sprawie okoliczność spadku wartości nieruchomości na terenie miasta [...]wywołanego utratą statusu miasta [...]. Zdaniem skarżącej S., której majątek po przeniesieniu nieodpłatnym prawa własności budynków i prawa wieczystego użytkowania podzielonych działek dla [...], wynosi wartość [...]zł (wpisowe), obciążenie S. obowiązkiem wniesienia opłaty adiacenckiej byłoby " z tych względów równie niewykonalne co nieuzasadnione. Skarżący uważa również, że niezgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1983r. o drogach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 13 ,. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, Zarząd Miasta , [...]nie dopełnił obowiązku przejęcia w zarząd działek, powstałych w wyniku podziału, na których zlokalizowane zostały drogi, mające charakter i status dróg gminnych. Potwierdzenie faktu zaliczenia tych dróg do dróg gminnych, przedstawione w piśmie Przedsiębiorstwa Dróg i Mostów w [...]z dnia [...]r. zostało; przez Zarząd Miasta i Kolegium bezpodstawnie pominięte. W konsekwencji tego bezpodstawnie, naliczono opłatę adiacencką od wartości nieruchomości po podziale, bez wyłączenia z tego obliczenia powierzchni działek pod drogami, które jako nie objęte obrotem nie mogły być, w rozumieniu art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami objęte wyceną wartości rynkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi z powodu barku przesłanek do uznania, że wydano decyzję z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Skarga okazała się nieuzasadniona. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. z 2000r. Nr 46, poz. 543/ w art. 98 ust.4 reguluje sprawy opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości. Według tego przepisu zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Powyższy przepis zezwala zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości jest więc w tym przypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Prowadzi to do wniosku, że na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarząd gminy może wymierzyć opłatę adiacencką podmiotowi, który był właścicielem /użytkownikiem wieczystymi/ nieruchomości w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Opłaty adiacenckie, o których mowa wart. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami związane są ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem i, jak powiedziano wyżej, do ich poniesienia może zostać zobowiązana osoba będąca właścicielem /użytkownikiem wieczystym/ nieruchomości w dniu, kiedy decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Dotyczy to więc nieruchomości, która w tym czasie stanowiła własność osoby zobowiązanej do uiszczenia omawianych opłat. Wartość nieruchomości po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust.4 w/w ustawy ustala się z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy. A stosowne do treści art.98 ust.1 tej ustawy tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...]r. nowo projektowane działki o nr [...]stanowią teren komunikacji wewnętrznej, a działka nr [...] rezerwę, terenową pasa drogowego ulicy [...]. Definicję drogi można odnaleźć w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na 4 kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy). Opisane wyżej nowo projektowane działki nie są więc drogami publicznymi. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że i tak dla określenia wartości rynkowej wymienionych działek [...]po podziale przyjęto wartość 1m2 w wysokości [...]zł – tak jak przed podziałem. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości nieruchomości wykazał operat szacunkowy opracowany po dokonanym podziale nieruchomości nr [...]z dnia [...]r. decyzją na wniosek S. M. Stawka procentowa została wprowadzona uchwałą Nr [...]z dnia [...]r. Rady Miejskiej w [...]. Nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organów fakt nieodpłatnego zbycia przez skarżącą S. na rzecz członków nieruchomości powstałych w wyniku podziału i nie uzyskanie tym samym wymiernej korzyści finansowej, skoro w prawidłowo opracowanym operacie szacunkowym wykazano wzrost wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem. Uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej zostało co prawda ukształtowane w sposób fakultatywny, ale organy orzekające w sowich decyzjach wykazały istnienie przesłanek opartych na obowiązujących normach prawnych – umożliwiających zasądzenie opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że uznaniowość w rozpoznawanej sprawie nie oznaczała dowolności w działaniach organów. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczący określenia wzrostu wartości rynkowej prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości w związku z dokonanym podziałem uwzględnia te wszystkie okoliczności, na które powołuje się strona skarżąca , a więc zmniejszenie liczby transakcji na terenie [...], duża rozbieżność cen transakcyjnych, chwiejność rynku, zmienność relacji pomiędzy popytem i podażą odzwierciedlającą niekorzystną sytuacją ekonomiczną regionu. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie nie narusza prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.