SA/Sz 1295/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak/spr/ Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego, zasiłku dla bezrobotnych i zwrotu nienależnego świadczenia /. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] w części dotyczącej zwrotu nienależnego świadczenia II. oddala skargę w pozostałej części, III.. decyzje w zakresie określonym w części i nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) orzekł o uznaniu E.J. za osobę bezrobotną. Równocześnie odmówił E.J. przyznania prawa do zasiłku bowiem suma okresów, o których mowa w art. 23 ust 1 i 2 w/w ustawy była krótsza niż 365 dni. Następnie decyzją z dnia [...] Starosta [...] powołując się m.in. na art. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 89, poz. 973) przyznał E.J. prawo do zasiłku od dnia [...] r. w wys. [...] zł. Postanowieniem z dnia[...] r. działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego Starosta Powiatowy w [...] wznowił z urzędu postępowania zakończone własnymi decyzjami ostatecznymi; z dnia [...]. Jako uzasadnienie wznowienia postępowania wskazał na uzyskane informacje wedle których w okresie od [...] r. E.J. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w sklepie w [...] Jednocześnie podał, że rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] r. strona złożyła oświadczenie, że nie jest osobą zatrudnioną, co nie było zgodne z prawdą. W postanowieniu o wznowieniu postępowania organ stwierdził zarazem, że E.J. nie spełnia warunków do uznania za osobę bezrobotną i otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W efekcie wznowionego postępowania Starosta [...] w dniu [...] r. podjął decyzję o: uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] w sprawie uznania E.J. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] r., Sygn. akt SA/Sz 1295/02 3 * odmowie uznania E.J. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i w konsekwencji przyznania prawa do zasiłku z dniem [...] r., * zobowiązaniu E.J. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od [...] r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł. brutto w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] r. uzyskał informacje z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z której wynika, że w okresie od [...] r. E.J. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w sklepie w [...]. Informację tą potwierdził Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w piśmie z dnia [...] r., znak: [...] Według ustaleń organu E.J. rejestrując się w urzędzie w dniu [...] r. i składając oświadczenie, że nie jest osobą zatrudnioną podała dane niezgodne z prawdą. W oparciu o powyższe stwierdzono, że E.J. nie spełniała warunków do uznania za osobę bezrobotną w dniu jej rejestracji. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu za bezrobotnego można uznać osobę nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej. Nie zachodziły zatem podstawy przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych, gdyż zasiłek taki przysługiwał osobom spełniającym warunki określone w powołanej na wstępie ustawie oraz w art. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy pobrany zasiłek dla bezrobotnych za okres od [...] w łącznej kwocie [...] zł. brutto stanowił nienależne świadczenie podlegające zwrotowi. E.J. od decyzji tej złożyła odwołanie do Wojewody stwierdzając, że decyzja ta bezpodstawnie odmawia jej przyznania z dniem [...] r. zasiłku pomimo, że w dniu tym była osobą bezrobotną spełniającą ustawowe warunki do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, jako osoba, która w [...] r. utraciła prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego. Sygn. akt SA/Sz 1295/02 4 Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ II instancji w całości podzielił stanowisko Starosty [...] Skargę na decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego wniosła E.J. zarzucając jej niezgodność z prawem. Podała również, że[...] r. zarejestrowała się jako bezrobotna poszukująca pracy, aby uzyskać składki zdrowotne, gdyż od kilku lat choruje. Wówczas ważyły się sprawy w Powiatowym Urzędzie Pracy, gdyż przepisy nie rozstrzygały, czy nadal będzie przysługiwało prawo do dalszego pobierania zasiłku gwarantowanego matkom których dzieci są w ostatniej klasie gimnazjum a jej syn miał wtedy [...] lat. Dalej wyjaśniła, że od wyrejestrowania się z Powiatowego Urzędu Pracy w dniu [...] r. do ponownej rejestracji w dniu [...] r. pozostawała bez pracy -również w lipcu. Około [...] poprosiła brata o przysługę i pożyczyła pieniądze na opłacenie ZUS. Brat wpłacił składki z terminem wstecznym na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i w ten sposób została uznana za osobę pracującą od dnia [...] r. Z koiei rozwiązania umowy o pracę brat dokonał z nią dnia [...] r. Z tego faktu skarżąca wywodzi, że na dzień [...] r. była faktycznie bezrobotną i spełniała warunki do przyznania zasiłku. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a żył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sygn. akt SA/Sz 1295/02 5 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przepadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję -w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenia lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Starosta [...] wydając postanowienie z dnia [...] r. wznowił z urzędu równocześnie dwa postępowania zakończone dwoma decyzjami ostatecznymi: z dnia [...] Podstawą wznowienia postępowania w sprawie uznania E.J.za osobę bezrobotną a następnie przyznania zasiłku dla bezrobotnych stało się powzięcie przez Starostę Powiatu informacji o zatrudnieniu E.J. w okresie od [...] r., który to fakt nie był znany organowi rejestrującemu na dzień wydania decyzji. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez organy obu instancji. O zatrudnieniu skarżącej świadczy informacja zawarta w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia[...] r. wedle której E.J. została zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez B.S. prowadzącego sklep w [...] na postawie umowy o pracę w okresie od [...] r. (karta 46 akt administracyjnych organu I instancji). W toku postępowania skarżąca składała wyjaśnienia w tym zakresie które są niespójne. Jednakże w treści skargi (na str. 3) oraz w trakcie rozprawy skarżąca przyznała ostatecznie, że zawarła z bratem prowadzącym działalność gospodarczą a następnie w dniu [...] r. rozwiązała umowę o pracę. Sygn. akt SA/Sz 1295/02 6 Podzielić więc należało stanowisko organów, iż wystąpiła przesłanka uzasadniająca konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, za bezrobotnego nie może być uznana osoba zatrudniona lub wykonująca inną pracę zarobkową. Zgodnie z §2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. Nr 25, poz. 131 ze zm.) rejestracja bezrobotnego, następuje w dniu przedłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w §3 ust. 1 i 2, po poświadczeniu przez bezrobotnego własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej. Wniosek o rejestrację i przyznanie statusu osoby bezrobotnej E.J.złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] r. W takim stanie rzeczy zasadne było uchylenie decyzji przyznającej skarżącej status osoby bezrobotnej co w konsekwencji skutkować musiało równoczesnym uchyleniem przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych, Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja, powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, skutkująca stwierdzeniem w nieważności w części decyzji organów obu instancji, zaistniała w niniejszej sprawie. W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 i stwierdzeniu istnienia postaw do uchylenia decyzji ostatecznej zobowiązany jest wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Starosta Powiatowy [...] podejmując decyzję z dnia 21 marca 2002 r. w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. uchylił dwie dotychczasowe decyzje, rozstrzygnął Sygn. akt SA/Sz 1295/02 7 o istocie spraw nimi objętymi ale równocześnie orzekł o nakazie zwrotu nienależnie pobranych kwot tytułem zasiłku. Działanie takie, zdaniem Sądu, było nieprawidłowe. Podstawowym uchybieniem w tym względzie jest naruszenie przez Starostę zasady nie łączenia trybów postępowania, tj. trybu nadzwyczajnego, do którego zalicza się wznowienie postępowania, z procedurą zwykłą. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 145 stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie przedmiotu popartej ugruntowanym orzecznictwem podkreśla się, że system ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, mając na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz". 3 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, str. 559). Wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Oparcie dopuszczalności wznowienia postępowania na przesłance ostateczności decyzji jest uzasadnione odmiennością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy aniżeli organów prowadzących weryfikację decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy w zakresie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku w oparciu o art. 28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która nie była przedmiotem wcześniej zakończonego postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 151 §1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. rozpoczęło nowe postępowanie administracyjne w stosunku do dotychczasowego - zakończonego decyzjami ostatecznymi. Nie mogło natomiast równocześnie stanowić podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi samodzielną podstawę prawną decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W postępowaniu instancyjnym Wojewoda nie konwalidował tej wady decyzji organu I instancji i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Sprawia to, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także decyzja ostateczna, Wojewody z dnia [...] r. Na marginesie sprawy, dla porządku prawnego należy również zauważyć, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania Starosta zawarł stwierdzenia rozstrzygające niejako o całej istocie wznowionego postępowania. Tymczasem postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i mogą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 08 czerwca 2001 r. SA 420/01, Lex nr 77650; wyrok NSA z 12 lutego 1998 r., II SA 932/97, Lex nr 43191). Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że będące przedmiotem rozpoznania decyzje w części rozstrzygającej o zwrocie nienależnego świadczenia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a., w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. i